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中咨海外咨询有限公司:积极响应国家战略
发布日期:2017-05-10访问次数: 信息来源:人民网 字号:[ ]


北京中咨海外咨询有限公司成立于1996年,是中国国际工程咨询公司(简称中咨公司,英文缩写CIECC)的全资子公司,也是中咨公司旗下咨询业务规模最大且唯一覆盖工程咨询全产业链的所属企业,为央企二级企业。2016年公司新签合同额突破2亿元,到账突破1亿元,分别同比增长27%、35%。

公司设有基础设施发展中心、规划咨询部、评估业务部、工程咨询部、旅游与地产部、生态研究中心、信息化咨询部、中咨规划设计院、设计优化中心、特色小镇咨询中心、招标代理部和项目管理部等12个专业部门,及1个子公司——中咨城建设计有限公司,在多个省市设立了分公司和办事处。截至2016年底,公司共有员工193人,其中本科以上学历占员工总数的90.2%,硕士以上学历占员工总数的42%;留学归国人员占员工总数的10.8%。

公司“十三五”发展目标是打造成为新型智库与项目整体解决方案融合的平台集成商。根据定位,公司加大智库建设力度,积极吸引高端人才加入,不断加大对智库建设的投入力度,近几年在影响力建设上取得了傲人的成绩,取得国务院副总理批示一项,国务院通过的规划1项,国家发改委优秀咨询成果奖3项。尤其是永定河流域治理及京津冀城际铁路投资公司的案例,公司在京津冀协同发展及重大生产力布局方面的影响力和品牌逐步建立。

公司积极打造项目整体解决方案创新平台,实施咨询+设计双轮驱动战略,小核心+大网络的新型人才战略,“创新增长+公司治理结构完善”的统筹融合战略,业务创新与制度建设两手抓,形成了从项目策划到方案设计、投融资到项目管理的全过程咨询产业链。

积极响应国家战略,体现国有企业的责任担当,公司主动实施了一批京津冀协同发展战略项目。典型的是永定河生态功能恢复上升为国家战略系列研究,京津冀城际铁路投资公司组建方案及运行机制研究,雄安新区投资估算及资金平衡方案,借力冬奥促进张家口产业转型升级研究,张家口市承接北京非首都功能研究等等。考虑到实施成效及有关制度,将永定河生态功能恢复有关研究以及京津冀城际铁路投资公司组建方案和运行机制作为参选案例。

永定河流域生态恢复有关研究案例

永定河是京津冀协同发展的生态文明重要载体,当前永定河生态承载功能退化严重,急需启动永定河流域生态环境恢复工作。2015年8月,受北京市水务局委托,北京中咨海外咨询有限公司开展恢复永定河流域生态功能的相关研究。

通过对永定河流域全线实地走访、沟通交流,专家研讨等方式,研究提出恢复永定河生态走廊上升为国家战略的思路和建议。截至2016年1月,陆续撰写4份咨询专报,分别报送中办、国家发改委、北京市、北京市人大,其中报送中办的专报得到张高丽副总理批示,标志着中央和沿线省市政府形成共识,将恢复定河流域生态功能上升为国家战略,作为京津冀协同发展生态建设的突破口和聚焦点。

2016年2月,国家发改委牵头启动编制《永定河治理及生态修复总体方案》,同期,公司开展了《永定河流域生态修复投融资体制研究》,提出组建永定河投资公司统一负责永定河流域治理,形成海委规划、地方管理、公司实施的新型跨区域流域治理机制的建议,纳入国家发改委《总体方案》。2017年3月《永定河治理及生态修复总体方案》印发实施。历时两年实现了由战略思想到总体方案到项目落地的实质性跨越,对京津冀协同发展乃至国家生态文明建设具有示范意义。

一、研究成果简介

针对永定河承担的基础性生态功能严重退化,公司分析了历史沿革和存在问题,提出了发展思路、目标和极具操作性的恢复措施。

(一)总体思路

全面贯彻落实党的十八大精神和习近平总书记关于保障国家水安全的重要讲话精神,中央关于生态文明建设和京津冀协同发展战略,树立山水林田湖生命共同体的系统观,突出林和水两个生态要素,“治理、恢复、提升”多措并举。以上游张北地区建设大尺度湿地森林、中游恢复生态用水、下游京津保核心发展区建设集中成片湿地为重点,将永定河生态功能区建设成为贯穿京津冀生态大通道,引领带动区域生态文明建设。构建区域河道-湖泊-绿地长藤结瓜的生态空间,再现河道清水长流、湖泊荡漾涟漪、沿岸绿树连绵、城乡山川相融的自然山水风貌,让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

(二)治理目标

坚持永定河为流域水源功能、通道功能、生态功能、文化功能、景观功能的定位,用15年左右的时间,将永定河打造成为贯穿高原生态、山区生态、平原生态、滨海生态四种自然生态资源的生态走廊,形成生态要素梯级流动通道,成为气候调节、防风固沙、生态旅游、物质净化的重要自然通道;恢复建设为区域重要的生产生活栖息地,成为流域生产生活用水的重要来源,动植物和人类和谐宜居的绿色家园;建成区域重要的文化旅游景观通道,成为流域水景文化旅游的重要阵地。

(三)重点任务和措施

优先解决永定河生态水源。经测算恢复永定河自然生态年需生态水量20亿立方米。具体措施:①节水2亿立方米。继续挖掘农业和城镇节水潜力,大幅调整高耗水产业,置换增加生态用水。②雨洪利用4亿立方米。全面建设海绵城市,充分利用流域雨洪资源。③利用高品质再生水4亿立方米。改造升级污水处理厂,提高出水品质,就近利用。④利用现有南水北调工程,增加调水10亿立方米。对比论证南水北调中线工程加大流量及南水北调东线工程向北京延伸两个方案,增加生态调水功能,充分发挥南水北调工程效益。

回补涵养地下水。恢复地下水,夯实生态基础是京津冀生态环境建设的核心任务。具体措施:①京津冀统一行动,减少地下水开采。制定行动计划,严控地下水超采。②制定地下水回补涵养规划。制定工程措施,建立地下水动态平衡管理制度。③建立地下水储备体系。比照粮食储备制度,将永定河流域作为京津冀协同发展水资源战略储备区。④积累经验摸索规律。建立永定河流域地下水涵养示范区,推动华北平原超采区涵养。

恢复森林生态系统。历史上永定河沿岸森林茂密,再现昔日森林格局也是京津冀生态建设的重点任务。具体措施:①张延地区实施封山育林、退耕还林。采取乔、灌、草结合的方式,实施人工造林,增强水源涵养功能。②平原段实施加厚两岸林带。加厚永定河滨河林带,新增百万亩森林,以绿养水,防风固沙,改善人居环境。③集中建设森林公园。科学选址建设国家森林公园,提升森林品质。④城市周边建设绿化隔离带。既作为城市生态红线,也是永定河生态空间的拓展。

丰富湿地空间。湿地是重要生态功能,永定河具备大规模建设湿地的条件。具体措施:①建设官厅水库湿地。结合南水北调通水后首都供水格局的调整,官厅水库可以向生态功能转变;将官厅水库以及上游洋河与桑干河汇合口,整体打造为百万亩湿地,形成的山区湖泊,改善2022年冬奥会的周边环境。②再造一个“白洋淀”。在京廊交界北京新机场周边1000平方公里管控区再造一个“白洋淀”,形成平原湖泊。既满足新机场和临空经济区对生态环境的需要,又通过大面积湿地建设控制开发边界,同时作为永定河生态调水的调节池,形成京津保核心区又一“绿肺”。③建设河口及滨河湿地。因地制宜,在永定河沿线建设一批滨河湿地,形成永定河两岸湖泊星罗棋布的湿地群。

建设好系统治理的制度体系。从制度上保障永定河生态恢复治理。具体措施:①将永定河生态恢复治理上升到国家战略。改革开放后上升为国家战略的重大水利工程主要侧重为防洪、发电自己城市供水功能。水利生态领域尚缺乏国家意志。恢复建设永定河生态走廊是一项复杂的系统工程,涉及面广,战线长,意义深远,京津冀三地积极性高但自身能力不足,需要国家层面引领统一行动。②探索成立永定河生态治理的市场主体。厘清产权关系和利益关系,成立永定河生态走廊投资主体,按照市场机制,独立承担永定河生态建设职责。创新生态建设体制机制经验。③建立水权制度。建立水资源分配为基础的水权制度,引入市场机制,公开交易。④建立生态资产制度。创新生态建设理念,探索出“农民出地,社会出资,政府购买服务”的生态投资、建设、管理模式。

二、主要创新

(一)提出生命共同体理念——携手实现京津冀生态环境领域率先突破

跳出传统水利思维,以生态、文化、经济协同发展为突破口,避开利益冲突点,寻求利益共同点。将永定河流域内各省市视为命运共同体,基于历史、现状、未来的剖析,重新诠释流域功能,形成永定河积累了京津冀深厚历史文化底蕴、是京津冀区域的生态基础、是贯穿京津冀四个自然生态区的走廊、是承载京津冀发展的主轴四个方面的共识。

结合中央《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设的需求以及京津冀协同发展国家战略需求,提出将恢复建设永定河生态走廊作为京津冀生态环境率先突破的着力点和聚焦点,列为国家生态文明建设示范区进行战略部署,加快统筹推进,用5至10年时间,将永定河生态功能区恢复为贯穿京津冀的生态大通道,引领带动国家生态文明建设。

(二)强调永定河全流域系统研究路径——为上升为国家战略提供决策支撑

《将恢复永定河流域生态功能上升为国家战略的相关研究》强调将永定河全流域作为一个整体进行研究,着重论述永定河流域的生态功能恢复的全面性和系统性问题,为推动永定河生态功能恢复上升国家战略提供决策支撑。

首先以时间为轴,深入研究永定河流域上中下游在历史上的演变以及不同时期对永定河开发与治理的发展历程,从历史的角度分析永定河所承载的生态功能和文化功能,阐明恢复永定河生态功能对京津冀一体化发展的作用及意义。历史演变过程的分析研究有助于对永定河流域上中下游的文明发展和生态功能定位做出清晰的判断。

其次在永定河历史演变过程的基础上,客观描述永定河流域生态环境、社会环境现状,并且针对具体的生态功能缺失问题进行研究,分析影响永定河流域生态功能的多方面因素,厘清自然和社会和永定河生态功能退化之间的关系,明确永定河生态现状问题的成因,为制定有针对性的恢复措施提供坚实基础。

再者确定生态功能的定位与最终恢复目标。选择人为干扰较少、自然状况较好的历史阶段作为生态原点与最终恢复目标。借鉴国外著名河流生态恢复的经验、河流生态需水理论、地下水循环理论,结合我国当前的经济发展水平和技术能力,确定恢复永定河流域生态功能的短、中、长期战略目标,以恢复永定河水量水质为核心任务,科学制定湿润永定河、潺流永定河、浩荡永定河三阶段切实可行的恢复计划。

(三)设计“长藤结瓜”式生态修复新方案——提供切实可行技术解决方案

首次提出基于水资源约束条件下的“长藤结瓜”式永定河流域生态修复新方案,支撑国家生态文明建设战略。分别从水资源、生态修复、恢复森林生态系统和丰富湿地空间方面提出主要治理措施。积极开展技术创新,形成涵盖监测评估技术导则、工程技术措施、水量水质保障等技术体系,在永定河流域甚至全国,首次形成支撑河流生态修复的生态监测、评价、修复成套地方标准体系。为流域水质保障、生态系统修复提供了切实可行的技术解决方案,为《永定河综合治理与生态修复总体方案》工程措施落地提供了有力支撑。

(四)形成流域协同治理新机制——实现流域统筹、协同发展、责任分担、互相监督的流域系统管理模式

基于流域命运共同体理念,打破传统各自为政的治理思路,本着流域统筹、协同发展、责任分担、互相监督的流域系统管理理念,提出流域协同治理新机制①建立高层协调机制。国家发展改革委、水利部、国家林业局和四省市政府建立永定河治理和修复部省际联席会议制度,审定总体方案和规划的调整、项目建设的时序、确定年度建设任务、目标和时限,明确永定河生态用水保障的省市任务和运行水价。②建立公司决策机制。成立永定河流域投资公司理事会,发挥政府部门协调作用,在公司董事会内部决策的基础上构建外部决策体系,形成“业界治理+公司治理”的机制。理事长由水利部海委担任,代表部省际联席会议及中央行业管理部门,与四省市发展改革委、水利厅局等相关部门,以及流域公司股东单位共同组成理事会。

三、现实成效

一是对永定河生态修复上升为国家战略发挥了关键性作用。通过咨询专报,推动将永定河生态恢复上升为国家战略,国家发改委牵头编制总体方案,并于今年3月公布实施,实现了从研究到落地的实质性跨越。

二是创新了跨区流域治理模式。研究永定河治理投融资方案,打破现有以行政区划为界实施流域治理的主流机制,探索以市场化模式为核心的区域合作新机制,动员全社会参与,形成生态修复治理的强大合力,全面恢复流域生态功能,一举形成国家规划、地方管理、公司统一实施的新机制,为全国跨区流域生态综合治理提供示范。投资公司正在组建。由京津冀晋四省市协商投资公司组建股权等内容。

三是社会各界反响积极强烈。开展项目研究过程中,永定河生态功能恢复在社会各界引起强烈的反响。流域各省市政府高度重视永定河生态恢复,并提出具体的治理措施建议,就共同努力实现永定河全流域生态功能恢复达成共识。北京师范大学水科学学院即将成立专门的研究机构(永定河研究基地)。北京市水科院,中国水科院等其他研究机构都已为永定河生态功能研究开设专门的研究课题与研究基金。

四、对京津冀协同发展的贡献

永定河是京津冀区域的生态基础,恢复永定河生态功能对京津冀协同发展意义重大,是京津冀生态一体化的突破口和聚焦点,也创新了跨区流域治理机制,是京津冀协同发展体制机制创新的重要成果,体现了京津冀协同发展战略的强大改革和制度红利。

是京津冀协同发展生态一体化的重大突破。永定河是京津冀的生态发展主轴,历史上水面宽阔、水量充沛,多年形成的7500平方公里冲洪积扇,是巨大的地下水储藏地,沿线自然生态空间丰富,承担着区域生态平衡的基础功能。永定河也是贯穿京津冀四个自然生态区的走廊,沿途分布有高原生态(坝上高原)、山区生态(燕山-太行山山脉)、平原生态(永定河冲击扇)、海洋生态(渤海),永定河贯穿其中,是生态要素梯级流动的通道,是动植物繁衍生息的走廊。随着气候变化以及生产生活活动增加,永定河生态功能恶化,断流、污染等问题严重,永定河对区域的基础性生态功能逐渐减弱。将永定河生态修复上升为国家战略,由国家发改委牵头,三省市共同实施,不仅体现了三省市协同治理区域生态的决心,更将真实再现区域生态要素梯级流动通道风貌,抓住了京津冀生态一体化的关键要害。

积累了区域协同发展的新型机制。长期以来,北京、天津、河北、山西和内蒙等沿流域省市区分别签订了区域合作协议,不断深化水资源和生态环境的合作和补偿,但由于缺乏长效机制,生态合作的目标难以实施。研究提出建立统一的流域投资公司,打破现有以行政区划为界实施流域治理的主流机制,探索以市场化模式为核心的区域合作新机制,一举形成国家规划、地方管理、公司统一实施的新机制,并解决了长期困扰跨区流域治理存在的上下游左右岸矛盾冲突问题。可以预见在未来的治理过程中,平衡上下游左右岸利益的时间将有效缩短,全流域系统治理过程加速。

津冀城际铁路投资公司组建及运行机制案例

为落实京津冀协同发展重大国家战略,按照交通一体化率先突破的要求,结合国家铁路投融资体制改革进程,京津冀三省市政府与铁路总公司研究提出共同组建京津冀城际铁路投资公司方案,目的是通过投资主体的一体化带动城际铁路网的一体化。同期,京投公司委托北京中咨海外咨询有限公司开展京津冀城际铁路投资公司组建方案及运行机制研究,作为投资公司组建和运行的方案依据。

研究在积极征求三地四方的意见和建议的基础上,结合公司治理理论,以及铁路行业发展特点,借鉴国外铁路公司治理结构,提出了京津冀三省市与铁路总公司3:3:3:1的股比结构,以及铁路建设+土地开发的公司运行核心机制。

2014年12月4日,国家发展改革委何立峰副主任带队与铁路总公司盛光祖总经理会谈,京津冀三省市政府常务副市长、副省长参加,与会各方对组建京津冀城际铁路投资公司的认识高度统一,对公司组建主要要点达成共识。2014年12月30日,京津冀城际铁路公司根据方案揭牌成立,负责京津冀地区城际铁路网规划实施。目前已按规划实现京唐京滨两条线路开工。

一、公司组建及运行方案

(一)组建方案

总体思路是:按照“政企分开、产权明晰、市场运作、独立核算”原则,京津冀三省市与铁路总公司组建京津冀城际铁路投资公司。投资公司贯彻国家区域交通一体化战略意图,加快京津冀城际铁路网建设。

投资公司由京津冀三省市政府与铁路总公司共同出资成立。侧重于战略谋划和投融资运作,组织编制城际铁路建设规划,确定项目建设时序,开展项目前期研究,制定项目投融资方案。同时努力做大做强,力争5-10年整体上市。

项目公司由投资公司作为发起人,吸引社会投资人共同出资成立,具体负责线路的投资建设以及资源综合开发。项目公司实行独立核算。原则上,项目建设投资通过沿线土地综合开发收益实现平衡;项目运营成本通过票款收入及广告、物业等综合经营收入实现平衡。

(二)运行机制

项目规划建设机制。投资公司负责编制城际铁路网规划,经京津冀三省市政府和铁路总公司协商同意后,联合上报国家发展改革委审批。根据京津冀城际铁路网规划制定建设计划,明确项目建设时序。优先实施有利于调整疏解非首都核心功能、促进产业合作、覆盖重点地区的干线项目。建设计划由投资公司负责制定,由京津冀三省市发展改革委和铁路总公司计划统计部联合批准。项目公司负责实施。

项目公司组建上,投资公司可通过采取招标项目法人或合作的方式,吸引社会投资组建不同线路的项目公司。在出资方式上,投资公司可采取相对控股或绝对控股的方式,吸引社会投资参与建设运营。项目建设运营实行市场化的运作模式和专业化的管理,以提高运营管理水平。项目可尝试采取BOT、PPP等模式,将项目建设运营与土地及场站等综合资源的开发整体打包进行招标建设,也可将建设、运营与综合开发分开,分别选择不同的专业化的建设、运营和开发管理公司。

创新市场化的票价管理机制。按照市场化运作模式,综合考虑旅客承受能力,适当放开票价管理,由投资公司根据客流情况,实施灵活的票价体系。高峰时段可适当提价,减轻运输压力,低谷时段可降低价格,吸引客流,以促进调节运力,均衡出行。

资金平衡。项目建设资金原则上通过沿线土地综合开发收益实现平衡。京津冀三省市按各自境内需求分别承担各自境内资金,项目运营成本通过票款收入、广告及物业等综合经营收入实现平衡。

(三)协调机制

三地政府关系协调方案。三地政府对组建投资公司的认识高度统一,这一共识是公司运行的基本依据。投资公司主要是落实好三地政府的战略意图。协调方案:公司董事会要充分领悟三地政府战略意图,形成公司中长期发展决策,遇到分歧时,由董事会商三地发展改革委,逐步解决分歧达成共识;遇到重大问题时,由董事会报三地发展改革委协商,再报请三地政府解决。

三地政府与铁路总公司关系协调方案。三地政府整体诉求是加快推进京津冀地区城际铁路网形成,尽早开通城际列车;铁路总公司利益诉求是充分利用既有的线网资源避免浪费,减少排他性竞争,避免对既有线路运营冲击。协调方案:将城际铁路网建设规划由三地政府达成共识后,上报国家发展改革委审批,提高审批和协调层级;投资公司按照建设规划加快推进建设,按照发展需要制定城际铁路运营需求指标,并与铁路总公司达成一致后执行,若遇有分歧,不能达成一致时,由公司按股权投票解决。

二、主要创新

京津冀城际铁路投资公司是我国铁路体制改革以来第一家规模较大的由地方政府控股的跨省市城际铁路公司。是铁路投融资体制改革精神的具体实践,也创新了铁路行业企业市场化运行方式。

(一)是对铁路投融资体制改革精神的创新性实践

《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)提出“推进铁路投融资体制改革,多方式多渠道筹集建设资金。按照‘统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套’的基本思路,完善铁路发展规划,全面开放铁路建设市场,对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路组建投资公司”。京津冀城际铁路投资公司有地方控股,实现了铁路建设资金来源多元化,是对国发[2013]33号文的具体实践。

(二)创新了铁路行业企业市场化运行机制

创新公司运行资金平衡方案。我国铁路行业长期由行业部门或企业统一负责,长期实行区域交叉补贴、客运收入、铁路建设债券等方式实现资金平衡。京津冀城际铁路公司组建和运行方案,大胆借鉴香港地铁经验,提出以土地平衡建设投资,以客运收入平衡运营投入,创新铁路行业企业市场化运营机制,也是对我国鼓励铁路站点及周边土地实施综合开发精神的实践。

创新形成多主体参与的开放性铁路建设市场。创新投资公司项目建设机制,通过招投标确定项目公司投资主体,或则通过PPP方式引入社会资本,投资公司可以控股也可不控股项目公司。从而打破传统铁路建设运营市场由传统行业主体把控的局面,为建立开放性的铁路建设运营市场奠定机制性基础。

创新地方政府与交通基础设施建设投资运营主体的关系。从地方政府来看,辖区内交通基础设施属于基本公共服务,通常由政府投融资平台负责提供。政府投融资平台虽然是企业主体,但不是完全意义上的市场化主体,还本付息以及运营缺口,通常由政府性预算资金满足。京津冀城际铁路投资公司的组建方案,总体思路是“政企分开、产权明晰、市场运作、独立核算”,通过土地+运营收入实现自负盈亏,属于市场化企业主体。因此打破了平台公司提供区域性交通基础设施公共服务的一般模式,是对区域性交通基础设施公共服务提供模式的创新。

创新融资模式提升政府性资金使用效率。解决城际铁路建设投资与土地综合开发收益形成的时间差问题,保障城际铁路建设投资需求。提出研究设立铁路发展基金,以财政性资金为引导,吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。“十二五”后三年,继续发行政府支持的铁路建设债券,并创新铁路债券发行品种和方式。通过土地综合开发预期收益、综合经营收入等吸引社会投资人参与项目开发建设。综合采取银行贷款、企业债券、票据融资、保险资金、基金等多种融资方式,降低融资成本。

建立了新型政府间合作关系。投资公司中,三地政府股权均等,体现三地对等关系,充分体现了三地政府协同发展的战略意图,对京津冀协同发展具有积极借鉴价值。吸收铁路总公司入股,既充分利用其丰富的铁路建设、运营管理经验,又盘活铁路既有站场、线路资源。

三、实际成效

2014年12月30日,京津冀城际铁路投资公司按照方案如期成立,京津冀交通一体化取得率先突破。

在运行机制的支撑下,公司成功如期开工了京滨京唐两条城际铁路,开启打造“轨道上的京津冀”的梦之路。

2017年京津冀城际铁路发展基金募集成立。中国工商银行、中国农业银行、中国银行等12家机构投资签约。京津冀城际铁路发展基金总规模1000亿元,初期规模600亿元,其中京津冀城际铁路投资有限公司出资60亿元,吸引社会资金540亿元,基金存续期为10年。该基金70%的投资可用于京津冀区域内的城际铁路建设,30%的投资可用于沿线土地综合开发。解决了城际铁路前期资金压力大的问题。

四、对京津冀协同发展的重大意义

三地四方参与京津冀城际铁路投资公司,通过投资主体的一体化,实现了项目建设运营一体化,奠定了打造“轨道上的京津冀”的坚实基础,是京津冀交通一体化的率先突破。通过市场化模式协调政府间关系,是京津冀协同发展体制机制的重要创新。

(一)实现了区域交通一体化的率先突破

以新发展理念为指导,京津冀协同发展作为国家战略,立足区域功能定位,整合区域资源、通过结构优化升级、创新体制机制,努力成为改革的试验田与发展的排头兵。一直以来,三地主动破除区域壁垒,通过整体规划与分步实施、行政手段与市场机制相结合,在北京非首都功能疏解、交通一体化、生态环境保护、产业优化等重点领域,取得了一些突破性的进展。习近平总书记指出,交通一体化是推进京津冀协同发展的骨骼系统。城际铁路具有快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的特点,有利于优化改善区域交通出行结构、促进产业疏解和大气环境改善,对打造“轨道上的京津冀”、构建京津冀世界级城市群具有重要的支撑作用,是未来一个时期京津冀交通一体化的重点领域。率先在该领域组建统一的投资主体,将更好地助推区域交通一体化加快发展。

(二)区域协同发展体制机制创新的重要探索。

通过成立三地四方参与的投资公司,探索以市场化模式为核心的区域合作新机制,构建以市场为平台的新型政府间关系,是区域协同发展体制机制的重要创新,为京津冀协同发展体制机制创新积累经验,对区域城市群创新发展也有一定的示范作用。通过投资主体一体化实现城际铁路建设同步化,有利于加快形成统一的线网和市场。

(三)为吸收多主体参与京津冀协同发展积累了宝贵经验。

京津冀城际铁路公司吸收铁路总公司入股,既充分利用其丰富的铁路建设、运营管理经验,又盘活铁路既有站场、线路资源,大幅降低了交通一体化的投资成本,形成了地方与中央企业共同参与京津冀协同发展的生动局面,为未来生态、产业协同发展提供宝贵的经验借鉴。

永定河流域生态恢复有关研究案例

永定河是京津冀协同发展的生态文明重要载体,当前永定河生态承载功能退化严重,急需启动永定河流域生态环境恢复工作。2015年8月,受北京市水务局委托,北京中咨海外咨询有限公司开展恢复永定河流域生态功能的相关研究。

通过对永定河流域全线实地走访、沟通交流,专家研讨等方式,研究提出恢复永定河生态走廊上升为国家战略的思路和建议。截至2016年1月,陆续撰写4份咨询专报,分别报送中办、国家发改委、北京市、北京市人大,其中报送中办的专报得到张高丽副总理批示,标志着中央和沿线省市政府形成共识,将恢复定河流域生态功能上升为国家战略,作为京津冀协同发展生态建设的突破口和聚焦点。

2016年2月,国家发改委牵头启动编制《永定河治理及生态修复总体方案》,同期,公司开展了《永定河流域生态修复投融资体制研究》,提出组建永定河投资公司统一负责永定河流域治理,形成海委规划、地方管理、公司实施的新型跨区域流域治理机制的建议,纳入国家发改委《总体方案》。2017年3月《永定河治理及生态修复总体方案》印发实施。历时两年实现了由战略思想到总体方案到项目落地的实质性跨越,对京津冀协同发展乃至国家生态文明建设具有示范意义。

一、研究成果简介

针对永定河承担的基础性生态功能严重退化,公司分析了历史沿革和存在问题,提出了发展思路、目标和极具操作性的恢复措施。

(一)总体思路

全面贯彻落实党的十八大精神和习近平总书记关于保障国家水安全的重要讲话精神,中央关于生态文明建设和京津冀协同发展战略,树立山水林田湖生命共同体的系统观,突出林和水两个生态要素,“治理、恢复、提升”多措并举。以上游张北地区建设大尺度湿地森林、中游恢复生态用水、下游京津保核心发展区建设集中成片湿地为重点,将永定河生态功能区建设成为贯穿京津冀生态大通道,引领带动区域生态文明建设。构建区域河道-湖泊-绿地长藤结瓜的生态空间,再现河道清水长流、湖泊荡漾涟漪、沿岸绿树连绵、城乡山川相融的自然山水风貌,让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

(二)治理目标

坚持永定河为流域水源功能、通道功能、生态功能、文化功能、景观功能的定位,用15年左右的时间,将永定河打造成为贯穿高原生态、山区生态、平原生态、滨海生态四种自然生态资源的生态走廊,形成生态要素梯级流动通道,成为气候调节、防风固沙、生态旅游、物质净化的重要自然通道;恢复建设为区域重要的生产生活栖息地,成为流域生产生活用水的重要来源,动植物和人类和谐宜居的绿色家园;建成区域重要的文化旅游景观通道,成为流域水景文化旅游的重要阵地。

(三)重点任务和措施

优先解决永定河生态水源。经测算恢复永定河自然生态年需生态水量20亿立方米。具体措施:①节水2亿立方米。继续挖掘农业和城镇节水潜力,大幅调整高耗水产业,置换增加生态用水。②雨洪利用4亿立方米。全面建设海绵城市,充分利用流域雨洪资源。③利用高品质再生水4亿立方米。改造升级污水处理厂,提高出水品质,就近利用。④利用现有南水北调工程,增加调水10亿立方米。对比论证南水北调中线工程加大流量及南水北调东线工程向北京延伸两个方案,增加生态调水功能,充分发挥南水北调工程效益。

回补涵养地下水。恢复地下水,夯实生态基础是京津冀生态环境建设的核心任务。具体措施:①京津冀统一行动,减少地下水开采。制定行动计划,严控地下水超采。②制定地下水回补涵养规划。制定工程措施,建立地下水动态平衡管理制度。③建立地下水储备体系。比照粮食储备制度,将永定河流域作为京津冀协同发展水资源战略储备区。④积累经验摸索规律。建立永定河流域地下水涵养示范区,推动华北平原超采区涵养。

恢复森林生态系统。历史上永定河沿岸森林茂密,再现昔日森林格局也是京津冀生态建设的重点任务。具体措施:①张延地区实施封山育林、退耕还林。采取乔、灌、草结合的方式,实施人工造林,增强水源涵养功能。②平原段实施加厚两岸林带。加厚永定河滨河林带,新增百万亩森林,以绿养水,防风固沙,改善人居环境。③集中建设森林公园。科学选址建设国家森林公园,提升森林品质。④城市周边建设绿化隔离带。既作为城市生态红线,也是永定河生态空间的拓展。

丰富湿地空间。湿地是重要生态功能,永定河具备大规模建设湿地的条件。具体措施:①建设官厅水库湿地。结合南水北调通水后首都供水格局的调整,官厅水库可以向生态功能转变;将官厅水库以及上游洋河与桑干河汇合口,整体打造为百万亩湿地,形成的山区湖泊,改善2022年冬奥会的周边环境。②再造一个“白洋淀”。在京廊交界北京新机场周边1000平方公里管控区再造一个“白洋淀”,形成平原湖泊。既满足新机场和临空经济区对生态环境的需要,又通过大面积湿地建设控制开发边界,同时作为永定河生态调水的调节池,形成京津保核心区又一“绿肺”。③建设河口及滨河湿地。因地制宜,在永定河沿线建设一批滨河湿地,形成永定河两岸湖泊星罗棋布的湿地群。

建设好系统治理的制度体系。从制度上保障永定河生态恢复治理。具体措施:①将永定河生态恢复治理上升到国家战略。改革开放后上升为国家战略的重大水利工程主要侧重为防洪、发电自己城市供水功能。水利生态领域尚缺乏国家意志。恢复建设永定河生态走廊是一项复杂的系统工程,涉及面广,战线长,意义深远,京津冀三地积极性高但自身能力不足,需要国家层面引领统一行动。②探索成立永定河生态治理的市场主体。厘清产权关系和利益关系,成立永定河生态走廊投资主体,按照市场机制,独立承担永定河生态建设职责。创新生态建设体制机制经验。③建立水权制度。建立水资源分配为基础的水权制度,引入市场机制,公开交易。④建立生态资产制度。创新生态建设理念,探索出“农民出地,社会出资,政府购买服务”的生态投资、建设、管理模式。

二、主要创新

(一)提出生命共同体理念——携手实现京津冀生态环境领域率先突破

跳出传统水利思维,以生态、文化、经济协同发展为突破口,避开利益冲突点,寻求利益共同点。将永定河流域内各省市视为命运共同体,基于历史、现状、未来的剖析,重新诠释流域功能,形成永定河积累了京津冀深厚历史文化底蕴、是京津冀区域的生态基础、是贯穿京津冀四个自然生态区的走廊、是承载京津冀发展的主轴四个方面的共识。

结合中央《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设的需求以及京津冀协同发展国家战略需求,提出将恢复建设永定河生态走廊作为京津冀生态环境率先突破的着力点和聚焦点,列为国家生态文明建设示范区进行战略部署,加快统筹推进,用5至10年时间,将永定河生态功能区恢复为贯穿京津冀的生态大通道,引领带动国家生态文明建设。

(二)强调永定河全流域系统研究路径——为上升为国家战略提供决策支撑

《将恢复永定河流域生态功能上升为国家战略的相关研究》强调将永定河全流域作为一个整体进行研究,着重论述永定河流域的生态功能恢复的全面性和系统性问题,为推动永定河生态功能恢复上升国家战略提供决策支撑。

首先以时间为轴,深入研究永定河流域上中下游在历史上的演变以及不同时期对永定河开发与治理的发展历程,从历史的角度分析永定河所承载的生态功能和文化功能,阐明恢复永定河生态功能对京津冀一体化发展的作用及意义。历史演变过程的分析研究有助于对永定河流域上中下游的文明发展和生态功能定位做出清晰的判断。

其次在永定河历史演变过程的基础上,客观描述永定河流域生态环境、社会环境现状,并且针对具体的生态功能缺失问题进行研究,分析影响永定河流域生态功能的多方面因素,厘清自然和社会和永定河生态功能退化之间的关系,明确永定河生态现状问题的成因,为制定有针对性的恢复措施提供坚实基础。

再者确定生态功能的定位与最终恢复目标。选择人为干扰较少、自然状况较好的历史阶段作为生态原点与最终恢复目标。借鉴国外著名河流生态恢复的经验、河流生态需水理论、地下水循环理论,结合我国当前的经济发展水平和技术能力,确定恢复永定河流域生态功能的短、中、长期战略目标,以恢复永定河水量水质为核心任务,科学制定湿润永定河、潺流永定河、浩荡永定河三阶段切实可行的恢复计划。

(三)设计“长藤结瓜”式生态修复新方案——提供切实可行技术解决方案

首次提出基于水资源约束条件下的“长藤结瓜”式永定河流域生态修复新方案,支撑国家生态文明建设战略。分别从水资源、生态修复、恢复森林生态系统和丰富湿地空间方面提出主要治理措施。积极开展技术创新,形成涵盖监测评估技术导则、工程技术措施、水量水质保障等技术体系,在永定河流域甚至全国,首次形成支撑河流生态修复的生态监测、评价、修复成套地方标准体系。为流域水质保障、生态系统修复提供了切实可行的技术解决方案,为《永定河综合治理与生态修复总体方案》工程措施落地提供了有力支撑。

(四)形成流域协同治理新机制——实现流域统筹、协同发展、责任分担、互相监督的流域系统管理模式

基于流域命运共同体理念,打破传统各自为政的治理思路,本着流域统筹、协同发展、责任分担、互相监督的流域系统管理理念,提出流域协同治理新机制①建立高层协调机制。国家发展改革委、水利部、国家林业局和四省市政府建立永定河治理和修复部省际联席会议制度,审定总体方案和规划的调整、项目建设的时序、确定年度建设任务、目标和时限,明确永定河生态用水保障的省市任务和运行水价。②建立公司决策机制。成立永定河流域投资公司理事会,发挥政府部门协调作用,在公司董事会内部决策的基础上构建外部决策体系,形成“业界治理+公司治理”的机制。理事长由水利部海委担任,代表部省际联席会议及中央行业管理部门,与四省市发展改革委、水利厅局等相关部门,以及流域公司股东单位共同组成理事会。

三、现实成效

一是对永定河生态修复上升为国家战略发挥了关键性作用。通过咨询专报,推动将永定河生态恢复上升为国家战略,国家发改委牵头编制总体方案,并于今年3月公布实施,实现了从研究到落地的实质性跨越。

二是创新了跨区流域治理模式。研究永定河治理投融资方案,打破现有以行政区划为界实施流域治理的主流机制,探索以市场化模式为核心的区域合作新机制,动员全社会参与,形成生态修复治理的强大合力,全面恢复流域生态功能,一举形成国家规划、地方管理、公司统一实施的新机制,为全国跨区流域生态综合治理提供示范。投资公司正在组建。由京津冀晋四省市协商投资公司组建股权等内容。

三是社会各界反响积极强烈。开展项目研究过程中,永定河生态功能恢复在社会各界引起强烈的反响。流域各省市政府高度重视永定河生态恢复,并提出具体的治理措施建议,就共同努力实现永定河全流域生态功能恢复达成共识。北京师范大学水科学学院即将成立专门的研究机构(永定河研究基地)。北京市水科院,中国水科院等其他研究机构都已为永定河生态功能研究开设专门的研究课题与研究基金。

四、对京津冀协同发展的贡献

永定河是京津冀区域的生态基础,恢复永定河生态功能对京津冀协同发展意义重大,是京津冀生态一体化的突破口和聚焦点,也创新了跨区流域治理机制,是京津冀协同发展体制机制创新的重要成果,体现了京津冀协同发展战略的强大改革和制度红利。

是京津冀协同发展生态一体化的重大突破。永定河是京津冀的生态发展主轴,历史上水面宽阔、水量充沛,多年形成的7500平方公里冲洪积扇,是巨大的地下水储藏地,沿线自然生态空间丰富,承担着区域生态平衡的基础功能。永定河也是贯穿京津冀四个自然生态区的走廊,沿途分布有高原生态(坝上高原)、山区生态(燕山-太行山山脉)、平原生态(永定河冲击扇)、海洋生态(渤海),永定河贯穿其中,是生态要素梯级流动的通道,是动植物繁衍生息的走廊。随着气候变化以及生产生活活动增加,永定河生态功能恶化,断流、污染等问题严重,永定河对区域的基础性生态功能逐渐减弱。将永定河生态修复上升为国家战略,由国家发改委牵头,三省市共同实施,不仅体现了三省市协同治理区域生态的决心,更将真实再现区域生态要素梯级流动通道风貌,抓住了京津冀生态一体化的关键要害。

积累了区域协同发展的新型机制。长期以来,北京、天津、河北、山西和内蒙等沿流域省市区分别签订了区域合作协议,不断深化水资源和生态环境的合作和补偿,但由于缺乏长效机制,生态合作的目标难以实施。研究提出建立统一的流域投资公司,打破现有以行政区划为界实施流域治理的主流机制,探索以市场化模式为核心的区域合作新机制,一举形成国家规划、地方管理、公司统一实施的新机制,并解决了长期困扰跨区流域治理存在的上下游左右岸矛盾冲突问题。可以预见在未来的治理过程中,平衡上下游左右岸利益的时间将有效缩短,全流域系统治理过程加速。