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国家发展改革委第二批PPP项目典型案例总体分析
发布日期:2017-06-01访问次数: 信息来源:研究中心字号:[ ]


  国家发展改革委发布了第二批43个PPP项目典型案例名单,这是继2015年公布第一批13个典型案例之后又一示范引领PPP规范发展的重要举措。从案例征集到专家评估,从意见反馈再到正式发布,第二批PPP项目典型案例推选工作一直引起社会各界关注。“PPP导向标”微信公众号发布典型案例名单之后一天内,阅读人数突破25000人!报名点评典型案例的国家发展改革委PPP专家库专家也超过100人!

  在各地申报的392个PPP项目中,仅43个案例被最终选中。43比392,近乎“十选一”!这是怎样的筛选程序和评估标准?入选的典型案例具有哪些特征和示范价值?

  一、集思广益和上下联动的评估过程

  1.典型案例征集

  榜样的力量是无穷的。对过去已经实施的PPP项目,选择典型案例进行系统性研究,挖掘示范价值,总结经验和不足,为未来实施的PPP项目提供借鉴,是国家发展改革委规范我国PPP事业健康发展的众多举措之一。自2015年国家发展改革委首次发布以北京地铁四号线、固安工业园为代表的13个PPP典型案例以来,典型案例的示范作用和品牌价值已被社会各界所认可。

  典型案例需要持续引领。2016年9月,国家发展改革委发布《国家发展改革委办公厅关于请报送传统基础设施领域PPP项目典型案例的通知》(发改办投资[2016]1963号),正式启动第二批PPP项目典型案例征集工作,各地申报热情很高,共征集了392个PPP项目,其中发展改革系统推荐项目案例230个,社会公开征集的项目案例162个。

  2.统筹组织协调

  国家发展改革委投资司领导非常重视案例评估工作,全程多环节参与指导。2017年1月初,国家发展改革委委托中国国际工程咨询公司(简称中咨公司),组织专家对各地征集的传统基础设施领域PPP项目案例进行评估,明确评估重点是典型案例的合规性、代表性、创新性和可推广性等。投资司韩志峰副司长多次参加评估会,认真听取评估工作汇报,要求严把质量关,坚持宁缺毋滥。

  鉴于PPP典型案例评估工作的重要性和复杂性,中咨公司决定由研究中心牵头组织各相关部门承担具体的评估工作,李开孟主任统筹协调和总体把关,徐成彬处长担任评估工作项目经理,研究中心全体成员参与评估支撑服务,矩阵社会事业业务部、能源业务部、农村与地区经济业务部等部门配合参与。为了群策群力、集思广益,中咨公司邀请了国家发展改革委PPP专家库50余位专家参加了评估工作,力保高质量地完成评估任务。

  3.项目分类与专家分组

  由于案例征集是按省报送,而案例评估需要按领域和行业分组开展。2017年1月中旬,中咨公司在北京组织召开专家集中评估会,根据各领域案例数量和相关性,将通过合规性初步筛选后所保留的211个待评估案例分为八个小组:能源组(组长刘世坚)、交通一组(组长徐成彬)、交通二组(组长武威)、水利组(组长陈宏能)、环境组(组长薛涛)、市政一组(组长丁伯康)、市政二组(组长王守清)和市政三组(组长吴亚平)。

  根据国家发展改革委PPP专家库专家的专业分组情况,每个评估专家组均遴选了工程技术(如尤伯军、王少辉、李飞、王才君、刘操、杜景灿、李谦、杨永奎)、投融资(如李茂年、肖光睿、罗桂连、崔喜苏、蒋中松、尹昱、屠树毅、彭琨)、财务分析(如王盈盈、李炜、朱红、朱涛、乔国英、李彦宏、张明欣、褚春超)、项目管理(如王强、叶继涛、王东、田丽凤)、法律(如刘飞、刘敬霞、谭敬慧、袁华之、李文、余文恭、王霁虹)、综合(如曲伟、孙旭东、彭程、熊伟、胡振)等领域的专家,以保证各组专业齐全,专家优势互补。

  4.分组讨论与统一汇总

  根据专家集中评估会达成的典型案例筛选原则,各组专家在组长的组织协调下,逐一讨论本组案例,提交了小组初步评估意见。在此基础上,中咨公司进行复核,对各组初步评估意见提出进一步修改完善的具体建议。

  2017年2月底,中咨公司整合各组意见,在系统研究的基础上形成传统基础设施领域PPP典型案例初步评估意见,排除了存在明显缺陷的项目,“拟推荐”73个初选案例,对其逐一提出针对性的补充修改建议,并向国家发展改革委报送了《传统基础设施领域PPP项目典型案例评估拟推荐项目评估意见及其修改建议》。

  5.意见反馈与综合权衡

  国家发展改革委投资司非常重视中咨公司提出的评估意见,对“拟推荐”案例评估意见逐一审核后,于3月中旬全部反馈至项目所在地的发展改革部门,要求项目单位及时补充完善项目材料,提供PPP项目实施方案(2014年以后签约的项目)、PPP合同和社会资本方招标文件等更详细的项目资料,以便进一步深入分析评估。项目所在地发展改革部门或项目单位高度重视,对修改意见提出反馈意见,并进一步补充完善了项目资料。

  中咨公司收到反馈意见及补充完善的项目资料后,再次组织相关专家,对初选拟推荐的73个PPP项目案例再次进行逐一甄别,对其运作模式的规范性、创新性和示范性进行深入论证。经过反复讨论和综合评估,形成并报送《传统基础设施领域PPP项目典型案例评估报告》,最终推荐43个PPP项目作为传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目典型案例,供全国学习借鉴。

  二、PPP典型案例筛选的主要依据

  标准是一杆尺度,也是规范PPP发展的导向标。参与案例评估的各组专家,在案例初步筛选评估阶段,根据近年国家发展改革委等部门出台的PPP相关文件及政策导向,针对评估过程中发现的问题,经过集体讨论,提出了关于筛选PPP典型案例需要把握的主要原则,成为专家评估的重要参考依据。

  1.程序合法合规

  PPP项目无论如何特殊,但其首先是投资建设项目,因此必须符合我国项目建设管理程序的要求。根据投资资金来源和自身属性的不同,PPP项目同样需要分别履行审批、核准或备案等管理程序。

  社会投资人的遴选必须通过公开竞争程序。对于社会投资人没有通过招标方式进入PPP项目,且工程施工环节没有进行“二次招标”,将PPP作为规避公开竞争性招标手段的项目,原则上不予推荐入选。

  2.实施方式排除BT

  PPP模式强调政府和社会资本双方应该建立长期的合作伙伴关系。没有运营期间的成本节约和效率提升,往往难以做到“物有所值”。对于BT或拉长版的BT项目,难以体现长期互利合作的特征,原则上不予入选典型案例。

  PPP模式允许项目配套经营性资源,但资源的配置对象必须具有内在关联性,且符合我国现行土地招拍挂等相关政策规定。项目牵强地构造含有“运营”内涵的盈利模式,进行拉郎配式的打包组合,原则上不予入选。

  3.绩效考核基于项目全周期

  PPP项目执行标准很重要,包括建设标准、运营标准和移交标准。PPP模式引入社会资本,应通过正常的经营绩效实现股权投资的合理回报。PPP合同要对建设质量和工期、运营绩效与付费机制进行约定。

  对于可用性付费类PPP项目,必须正确理解“可用性”的真正内涵。如果以可用性付费的名义实现短期内回收项目建设投资,项目付费与实际运营绩效脱节,原则上不予考虑入选典型案例。

  4.典型案例具有示范性和创新性

  典型案例应具有一定的示范性和可推广性,同时鼓励创新性。典型案例在交易结构设计、社会资本方选择、投资回报模式、风险规避分担、绩效考核、理论方法应用等方面应具有示范价值或创新意义。

  最终推出的典型案例,并非都是完美无缺,允许存在一定的瑕疵,但在某些方面必须具有特色,或者具有局部的示范价值。在评估中应指明其不足或有待完善之处。

  三、43个PPP典型案例的特征分析

  经过合规性筛选、专家组集中评估、分组讨论、评估意见反馈、地方政府(或项目单位)补充完善、专家组复核和反复综合平衡,中咨公司从211个待评估案例中最终推荐43个PPP典型案例,其名单已由国家发展改革委审核确定并由国家发展改革委官方微信公众号、《中国经济导报》、“PPP导向标”对外发布。追索43个传统基础设施领域PPP项目典型案例的申报来源,其中30个案例源于发展改革系统推荐,占其推荐项目总数的13%;13个案例源于社会公开征集,占该渠道征集项目总数的8%。综合而言,43个PPP典型案例具有广泛的代表性,具体特征分析如下。

  1.领域分布

  根据《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号),传统基础设施领域主要包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等。43个拟推荐典型案例涉及五大领域:能源领域2个,交通运输领域11个,水利领域7个,环境保护领域1个,重大市政工程领域22个。

  43 个 PPP 典型案例分布于18个细分领域,具有行业广泛性:能源项目 1 个,垃圾发电项目 3 个,供热项目 1 个,铁路项目 1 个,有轨电车项目 2 个,地铁项目 4 个,高速公路 2 个,隧道项目 2 个,市政路桥项目 3 个,水库工程 4 个,流域和水环境综合治理项目 3 个,垃圾处理和资源化项目 5 个,污水处理项目 4 个,地下综合管廊和地下空间开发项目 4个,产业新城项目 1 个,小城镇建设项目 1 个,海绵城市项目 1 个,智慧城市项目 1 个。

  2.地域分布

  从各地申报的392个项目所在地域看,除上海市外,项目覆盖中国大陆地区各省(直辖市、自治区)。

  入选的案例评估具有地域代表性,43个PPP典型案例分布于23个省(直辖市、自治区):北京1个,河南1个,山东(含青岛)3个,江苏3个,安徽3个,江西1个,湖北1个,湖南3个,浙江(含宁波)3个,广东1个,福建(含厦门)3个,贵州2个,广西3个,云南1个,海南1个,辽宁(含大连)1个,吉林1个,内蒙古2个,陕西1个,四川2个,甘肃1个,宁夏2个,新疆(含新疆兵团)3个。

  3.资产特征

  从资产特征看,待评估案例包括新建项目、存量项目、新建与存量组合项目。

  在43个拟推荐典型案例中,新建项目39个,存量项目2个,新建与存量组合项目2个(青岛胶州湾大桥工程项目和广安市“洁净水”行动综合治理项目)。

  4.项目进展

  发改办投资[2016]1963号文要求,典型案例申报项目范围必须是传统基础设施领域2000年以来投入运营或已签约在建的PPP项目。

  43个PPP典型案例目前都已签约,处于开工前准备阶段6个,施工建设阶段29个,运营或维护阶段8个。

  5.资金来源

  发改办投资[2016]1963号文要求,典型案例申报优先考虑民间资本参与的PPP项目。

  43个PPP典型案例的社会资本方所有制结构为:国有企业29个,民营企业8个,外商投资企业1个,混合所有制企业5个。

  6.实施方式

  入选典型项目的PPP模式实施方式多种多样,新建项目包括BOT、BOO、DBFOT等,存量项目包括TOT、TOO、ROT等。

  在43个PPP典型案例中,采用或拟采用BOT方式26个、BOOT方式3个、DBFOT方式7个、BOO方式4个、TOT方式1个、ROT方式1个、其他方式1个(广安市“洁净水”行动综合治理项目采用BOT+ TOT+ROT组合模式)。

  7.付费方式

  PPP模式的付费方式包括使用者付费、政府付费、使用者付费与政府补贴组合等模式。

  在43个PPP典型案例中,使用者付费项目2个,使用者付费与政府补贴组合项目29个,政府付费项目12个。

  8.合作期限

  按照现行PPP相关政策,政府和社会资本方合作期限一般不应低于10年,不高于30年。其中,BOO模式不涉及项目移交期限的问题。

  对于水库工程、产业新城等特殊领域PPP项目,允许合作期限适当延长。例如,寻乌县太湖水库工程、湖南莽山水库工程、安徽省滁州市来安产业新城等PPP项目的合作期限超过了30年。

  9.资本结构

  PPP项目针对的是基础设施和公共服务领域,项目投资规模一般较大。43个最终获得推荐的典型案例,总投资合计2289.68亿元,平均每个项目投资规模53.25亿元。除了滁州市来安产业新城PPP项目(总投资480亿元)没有约定统一的资本金比例之外,其他42个案例均明确了资本金比例。

  资本金制度是我国项目管理的重要制度之一。42个明确资本金比例的项目总投资合计1809.6亿元,项目资本金合计523.4亿元,平均资本金比例为28.9%。

  10.政府出资

  为了增强PPP项目信息的透明性,增强项目融资信用,降低项目后续政府可行性补贴,引导社会资本的投资行为,以便更好地维护公共利益,PPP模式鼓励政府方以资本金注入方式投资于PPP项目,以便有效参与到SPV的治理体系。在43个拟推荐案例中,政府参股的有30个,占69.8%;政府不参股的共13个,占30.2%。

  在明确项目资本金结构的42个项目中,政府资本金出资合计156.66亿元,社会资本方出资合计333.51亿元,即政府与社会资本方的平均股权结构比例约为32%:68%。

  在项目公司控股权的设计方面,最终入选的绝大多数PPP典型案例的社会资本方(或其联合体)处于绝对控股地位,另有2个项目(杭州地铁1号线和广安市“洁净水”行动综合治理)由政府方控股。

  四、PPP典型案例的示范价值

  PPP典型案例的示范价值主要体现在可推广性和创新性。总体而言,最终入选的PPP典型案例做到项目操作合规,符合近年来国家出台的PPP相关政策规定,特别是国家发展改革委出台的关于规范PPP模式健康发展的相关文件规定。评估专家从各自专业角度,首先研究了各案例本身对项目所在地的经济社会发展的价值贡献,重点分析方案设计是否科学合理,是否可以进一步改进优化,努力使操作模式可复制和可推广。鉴于PPP模式在我国仍处于探索发展的阶段,虽然最终入选的典型案例难以保证完美无缺,但瑕不掩瑜,很多典型案例在某一方面或多个角度具有示范意义。

  略举几个案例,说明其创新或示范价值。

  1.宁夏中宁县能源互联网项目:国内首批智慧能源PPP项目,项目公司是目前宁夏经济信息委批复的唯一售电市场主体,具有能源配售的整体经营权,承担了安全运营和能源保证的责任,项目运作模式具有一定的创新示范价值。

  2.城市轨道交通(地铁)PPP项目。本次共有4个城市地铁PPP项目入选典型案例,从PPP项目范围、资本金比例、股权结构、投资回报补贴模式等方面各有代表性。以投资回报补贴模式为例,杭州地铁1号线采用协议约定票价模式,呼和浩特市轨道交通1号线应用财金〔2015〕21号文计算政府补贴的模式,乌鲁木齐市轨道交通2号线采用车公里补贴计价补贴模式,福州市轨道交通2号线创立了基于现金流量法的政府补贴计算财务模型,体现了PPP模式测算政府财政资金补贴的多元性和创新性。

  3.北京市兴延高速公路项目:全国高速公路领域首例“约定通行费标准”的项目,项目PPP实施方案构建了合理的收益分配及风险分担机制,评标方式采用双信封综合评估法,通过公开招标方式对社会资本方进行竞争性遴选。同时,征地拆迁纳入PPP范围既是本项目的亮点,同时也是PPP项目实际操作中普遍关注的难点和热点。

  4.广安市“洁净水”行动综合治理项目:项目按分区域集中、以中心厂辐射管理区域卫星厂站的创新模式,解决了广安市108个乡镇144个污水处理厂统筹管理的难题,可为地市级全区域、跨流域水环境综合治理提供示范借鉴。

  5.滁州市第三污水处理厂及配套管网一期项目:本项目采用污水厂网一体化运营,将污水处理厂和污水管网整合打捆,配套管网部分由政府负责建设,待全部管网建成后交由项目公司运营维护。采购程序确保做到充分竞争,且竞价方式设置合理。

  6.延河综合治理城区段两岸城市夜间文化旅游提升工程:我国城市灯饰照明领域首个PPP项目,通过声、光、电一体化的立体灯光技术,讲述革命圣地——延安的历史,让广大游客了解和学习延安红色文化。同时,项目使游客能在延安居住一夜,有效地增加了地方旅游收入。

  

  (国家发展改革委第二批PPP项目典型案例评估会场)





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