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李开孟:城市项目建设不应过度依赖PPP模式
发布日期:2017-07-11访问次数: 信息来源:中国国际工程咨询公司字号:[ ]


  本文系根据中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟博士在联合国欧洲经济委员会于2017年5月9日至11日举行的PPP国际论坛上的一次发言整理

  联合国欧洲经济委员会(简称联合国欧经会,UNECE)于5月9-11日在香港城市大学成功举办第二届PPP国际论坛。本次论坛的最后一项辩论活动聚焦到“可持续与可恢复的城市”(Sustainable and Resilient Cities)这个主题,由联合国欧经会PPP高级咨询顾问斯科特·瓦尔查克(Scott Walchak)主持。重点讨论城市可持续发展面临哪些主要挑战,如何采用PPP模式推动城市项目建设,确保城市发展的可持续性及可恢复性。中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟博士再次应邀出席该主题的辩论交流。

  李开孟博士作为来自发展中国家的PPP专家,首先以中国为例,强调PPP模式对于促进城市健康发展的重要意义。他认为,中国的城市化建设面临各种挑战和机遇。若按照西方国家超过80%的人口居住在城市的比例计算,中国超过4亿人口需要从农村转移到城市。中国的城市化率每提高1%,就意味着有1000多万人口要扎根到城市社区生活和工作,这比世界上很多地区整个国家的人口还要多。

  李开孟介绍,中国积极推动实施新型城镇化发展战略,既注重老城区的现代化改造,又关注特色小镇、各类新型片区等的开发建设,PPP是推动中国城镇化项目建设的重要方式。根据中国投资项目在线审批和监管平台的统计数据,中国传统基础设施领域入库的PPP项目数量2017年初已经达到15966个,其中市政污水处理、垃圾处理、道路桥梁、城市供水供热供气、海绵城市、城市地下综合管廊、城市停车场、园区基础设施等重大市政工程领域PPP项目达8838个,占PPP入库项目数量的55%。

  李开孟认为,一方面要高度重视发挥PPP模式对于促进城市可持续发展中的重要作用,同时又不应过度依赖PPP模式。尤其是对于广大发展中国家而言,在城市建设中采用PPP模式,核心应关注如下四个方面的限制因素。

  一是适用领域限制。基础设施采用PPP模式的目的是提升公共服务供给的质量和效率。但是,PPP并不是公共服务供给的唯一方式。公共服务的供给,理论上主要有三种方式,除PPP模式之外还有两种非常重要的方式,一种是由公共部门直接提供公共服务,这是世界各国公认的公共服务的主要提供方式,也是一种经典的方式。专业化的公共机构,同样能够做到信息透明、成本降低、效率提高。比如北欧一些市场经济国家,不采用PPP模式提供公共服务,其公共部门在提供公共服务的过程中,照样可以做到高效率和公开透明。公共部门提供公共服务的方式,不属于PPP模式。第二种方式,就是采用完全市场化的方式,将一部分公共服务的提供完全推向市场,政府不参与具体的项目,而是通过制定政策、规划、准入标准,让各类企业,尤其是民营资本,按照市场规则进行独立经营,推动基础设施和公共服务领域的市场化改革,这种模式同样不属于PPP,而且是市场化改革的重要方向。比如,目前中国的很多城市都在发展共享单车,完全交由私营企业负责,政府部门可以通过规划引导、准入标准的制定及政策协调等手段维护公共利益。这种项目运作模式同样不属于PPP。处于上述二者之间的领域,由公共部门和私营部门通过签署特许经营协议或PPP合同,为拟建项目量身定做一个体现公共部门和私营部门之间利益共享、风险共担合作伙伴关系的交易结构,政府这只看得见的手伸向具体项目的交易环节,并以此推动基础设施项目的市场化运作,这种方式才属于PPP模式。以此,将PPP模式等同于基础设施市场化运作模式,或者将PPP模式作为基础设施市场化运作的唯一路径,或者认为城市基础设施项目投融资建设都需要进行市场化运作,将PPP的适用范围无限扩大,不符合市场经济环境下对PPP模式或基础设施项目运作的基本认知。

  二是财政支付限制。目前国际上对PPP概念的理解,主要还是局限于对PFI(Private Finance Initiative)模式的理解,其本质是政府采购公共服务的一种工具,主要关注政府采购公共服务和公共产品的采购标准或产出规定(OutputSpecification)、政府购买公共服务的流程、采购的价格以及财政资金的支付能力等。在这种功能定位情况下,政府重点开展财政支付的PSC分析和财政承受能力论证,强调计算货币的价值(Value for Money,重点关注的是政府财政资金的使用效率)。以英国的PFI模式为范本,澳大利亚、加拿大等英联邦国家以及亚洲的日本等国都在“政府采购工具”的功能定位下推广本国的PPP模式,这种功能定位的PPP模式在世界各国的推广应用相对比较普遍,并已形成较为完善的制度体系,但其本质是要强调财政支付能力。城市基础设施建设项目,相当一部分属于“社会性基础设施”(social infrastructure)项目,包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业项目。这些项目往往不能让公众承担“二次付费”的负担,纳税人有权要求政府财政兜底提供相应的基本公共服务,这些领域的建设项目虽然通过私营部门融资进行建设,但私人资本需要通过向政府收费来实现投资回报,本质上仍然属于政府付费,是政府采购公共服务的具体实现方式,因此必须保证财政资金的支付能力,从而决定了这类PPP项目的投资规模受到当地财政资金未来支付能力的限制。若不顾当地的财政资金支付能力,盲目扩大PPP项目的投资范围,将对当地政府未来财政支付提出严峻挑战,加大地方政府财政资金压力。

  三是支付意愿限制。除上述从政府购买公共服务的角度去理解PPP模式之外,还可以从推动经济发展的角度理解PPP模式,重点关注经济性基础设施(economic infrastructure),包括交通运输、能源、通讯、水电煤气等设施建设,要求由私营部门负责项目建设的融资,通过使用者付费及必要的政府财政补贴取得私营部门投资的合理回报,通过设立合理的PPP交易结构,引入专业性力量,进行价格及收费模式的设计,完善公共产品及公共服务的价格形成机制,挖掘项目自身的经济价值,实现拟建项目的可融资性。在项目的评价方面,重点关注项目自身的可行性研究及经济费用效益分析(CBA)或费用效果分析(CEA),而不是基于采购成本比选的以公共部门比较值PSC为基础的货币价值(VfM)评价。对于需要财政补贴的项目,应在项目经济可行的分析判断的基础上,需要进一步评价其财政可支付性。财政资金的使用,要服务于或服从于当地经济发展。这种PPP项目运作模式,强调以经济发展为本,将PPP作为促进当地经济发展的工具。这类PPP项目不再拘泥于当地政府财政承受能力的现状,从发展的视角挖掘项目自身的经济价值及投资回报模式,使得PPP模式的应用范围得以扩展,但仍然受到对PPP项目本身价值判断的严格限制,同样不能盲目扩大其应用范围。在评价这类PPP项目的消费者支付意愿及项目自身可实现的经济价值时,主要涉及四类资本的价值判断。一是对经济资本的价值判断,实际上就是对项目所创造的物资财富的价值及消费者支付意愿的判断,这是PPP项目本身所创造的最直接的财富和价值,受到经济发展所处的阶段、使用者的收入水平、公共服务的可选择性及支付能力等众多因素的限制。比如,城市轨道交通基于TOD开发的PPP模式可以在香港获得成功,根本原因在于香港的经济发展已经达到很高的水平,城市地价很高,城市住房价格已经达到每平方米20万甚至是50万港元的水平,而且地铁的票价也可以定得很高。同样是城市轨道交通TOD开发模式,将其运用到中国的三线城市或者是四线城市,就不会具备其生存的经济基础;二是对人力资本价值的判断,比如对健康、舒适、教育,甚至是生命本身经济价值的判断,发展中国家与发达国家会存在很大差异。一条生命的平均价格,在西方国家可能会高达数百万美元,但在经济发展水平相对较低的发展中国家可能仅为数千美元。当人们还处于没有解决温饱的状态之下,消费者对于专业教育、健康养老等的支付意愿就难以提高,通过挖掘项目自身的经济价值构造相应的PPP项目回报机制就很难得以实现;三是对生态资本的价值判断,如城市污水及垃圾处理、生态环境的改善,这类项目能够构造基于项目自身可追索的PPP运作模式,同样受到发展阶段等因素的制约;四是对社会资本(Social Capital)的价值判断。这里所说的社会资本,不是中文环境下对PPP(公共部门和私营部门合作)的社会资本定义,是指人们所处的社会网络、社会关系,包括城市的历史文化传承,城市发展的社会形态等内涵。对社会资本价值增值的支付意愿,同样受到各种复杂因素的影响。对于人均GDP已经达到5万美元以上的发达国家的人们对PPP项目相关的各种资本的价值判断,与人均GDP还没有达到1000美元的发展中国家的价值判断会存在很大差异,他们的所思所想往往存在根本性差别。在广大发展中国家推广应用PPP模式,必须充分考虑发展阶段等方面的差异性,不应将西方发达国家的专家对PPP项目运作机制、价值判断的理解简单地移植到广大发展中国家。受到发展阶段等因素的制约,将PPP作为撬动城市经济发展的工具,这类PPP项目的应用空间同样受到各种限制。

  四是法律制度限制。PPP模式是根据西方市场经济非常健全的欧洲国家,主要是英国和法国的项目运作实践总结出来的。这些国家市场经济体制机制比较健全、法律制度体系比较健全、人们的契约意识和履约责任体系等均比较成熟。在这样一种制度环境下所总结出来的基础设施项目市场化运作模式,客观上对PPP项目的具体实施提出了很高的要求,如法律健全、顶层制度设计清晰等等。但是,这样的实施条件在广大发展中国家往往并不具备。这样,就出现了一种有趣的现象,一方面是西方发达国家基于其自身的制度环境总结出体现现代PPP理念的大型基础设施项目市场化运作模式,是西方发达国家在推动基础设施项目市场化运作方面为世界各国提供的关于制度模式创新层面的一种公共产品,但是这种制度产品总结设计出来之后,在西方发达国家并没有太大的运用市场,因为这些国家的基础设施建设已经达到很完善的程度,以至于英国过去20多年实施的基础设施PPP项目仅有700多个项目。日本过去20多年推动实施的PPP项目也仅500多个。但是PPP模式的真正应用市场恰恰是在广大发展中国家,这些国家的基础设施项目投融资建设及运营的制度环境往往并不具备PPP生存的土壤。这就出现了PPP项目落地制度环境适应性的悖论。如果不考虑本国国情,不进行合理的制度建设,盲目推广应用PPP模式,不仅不利于可持续性和可恢复的城市建设,而且会对当地未来的财政支付、城市发展等造成损害。

  在本次联合国PPP香港论坛的第一天的发言中,李博士提出存在三种类型的PPP,一是将PPP理解为改善政府采购公共服务质量和效率的工具,二是将PPP理解为提升经济发展质量和效率的工具,三是将PPP理解为实现以人为本可持续发展目标的工具。李博士认为,以英国所提出的PFI模式为基础所形成的第一代PPP模式,是西方发达国家为现代PPP理念的形成为世界做出的贡献,开启了现代PPP核心理念的建立及运作体系的形成,因其存在改善财政资金支付方式,节省公共部门支出等内在动因,很容易被世界各国及国际组织所接受。以中国为代表的广大发展中国家,在系统总结法国所提出的传统的特许经营理念和英国PFI模式所体现的现代PPP核心理念的基础上,进行吸收创新,正在开启推广应用第二代PPP模式的伟大实践,是中国等发展中国家为世界范围的PPP模式创新所做出的贡献。从第一代PPP过渡到第二代PPP,强调要通过PPP模式所建立的合作伙伴关系,推动各地区调动各种经济资源,构建市场化的投资回报机制,推动当地经济跨越式发展,因这种理念契合了广大发展中国家谋求经济快速发展的内在动因诉求,其推广应用往往并不困难。第三代PPP追求人的发展,强调社会和谐,关注资源环境的可持续性及代际公平,是联合国引领未来PPP发展方向的重大行动,最符合今天的讨论主题,即推动建设“可持续与可恢复的城市”(Sustainable and Resilient Cities)的核心述求。从第一代PPP和第二代PPP过渡到联合国所倡导的第三代PPP,受到发展阶段、制度环境等复杂因素的限制,这个转换过程将是非常困难的。但是,无论是第一代PPP还是第二代PPP,都带有短期的功利性特征,都仅具有阶段性存在的合理性。中国发起的“一带一路”倡议为联合国在世界各国推动实施新一代PPP模式提供了难得的历史性机遇,同时也为建设“可持续与可恢复的城市”提供了一条现实可行的路径选择。





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