研究成果

李开孟:联合国应抓住中国一带一路倡议提供的历史机遇推动新一代PPP
发布日期:2017-07-11访问次数: 信息来源:中国国际工程咨询公司 字号:[ ]


  联合国欧洲经济委员会于2017年5月9日至11日在香港城市大学举办第二届联合国PPP国际论坛,主题是“通过以人为本及有效的PPP实践联合国可持续发展2030年议程”。联合国各会员国政府部门、国际组织、工商企业、学术机构等260余名代表出席了本次论坛,重点讨论国际社会如何通过PPP模式,推动实施中国发起的“一带一路”倡议。

  5月9日论坛开幕当天,大会特别安排举办“寻找一带一路倡议中的最佳PPP项目”专题论坛。中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟博士应邀出席该主题的辩论交流。李开孟认为,在中国即将在北京举办“一带一路”国际论坛之际,我们在香港举办的联合国PPP国际论坛讨论如何寻找“一带一路”倡议中的最佳PPP项目,核心要理清以下三个问题。

  第一:我们需要寻找什么类型的PPP项目

  联合国欧洲经济委员会提出的“以人为本PPP”,强调公共服务提供的公平性,机会均等,减少碳排放及能源资源消耗,促进经济、社会协调发展,以人为先,通过PPP模式建立各利益相关方的合作伙伴关系,推动实现可持续发展目标。我认为,联合国所推动的PPP,是不同于我们传统上对PPP概念的理解。就总体而言,目前存在对PPP理念的三种。

  一是将PPP理解为改善政府采购公共服务质量和效率的工具,重点关注以下问题:(1)聚焦于社会基础设施领域,目的是提高社会基本公共服务供给的质量和效率;(2)属于私营融资的政府付费项目,要求由私营部门负责项目建设的融资,政府根据私营部门提供公共服务的绩效进行付费,私营部门通过政府付费取得初始投资的合理回报;(3)政府付费的依据主要是社会基础设施的可用性,根据运营期的关键绩效指标(KPI)进行付费,私营部门不承担市场需求风险;(4)关键绩效指标应能全面明确其产出要求(Outputs Specification),应根据不同行业特点和项目特征合理制定出量化清晰、正向激励且具可操作性的绩效指标;(5)项目运作的本质是政府购买服务,应纳入政府采购的框架流程,强调政府采购的公开透明,合法有效;(6)特别强调如何节省政府采购公共服务的财政资金,强调对PPP模式采购方式与传统的政府采购方式的采购费用进行比较,开展以公共部门比较值PSC为基础的物有所值VfM评价;(7)重视财政资金用于PPP项目的资金约束及财政承受能力论证;(8)对于拟建项目是否应该采用PPP模式,强调Value for Money(直译为金钱的价值,我国通常翻译为“物有所值”)的评价和“以金钱为本”,强调财政资金使用的质量和效率。

  二是将PPP理解为提升经济发展质量和效率的工具,重点关注以下问题:(1)主要聚焦于经济基础设施,目的是提高经济性公共服务供给的质量和效率;(2)属于私营融资的使用者付费项目,要求由私营部门负责项目建设的融资,通过使用者付费及必要的政府财政补贴取得投资回报;(3)通过特许经营协议建立公共部门与私营部门之间的平等合作伙伴关系;(4)强调通过PPP模式撬动各种社会资源,促进当地经济发展。PPP模式成为引入专业性力量促进当地经济跨越式发展的重要工具;(5)强调通过价格及收费制度的改革,完善公共产品及公共服务的价格形成机制,挖掘项目自身的经济价值,获得项目的投资回报;(6)对于不具有完全市场生存能力的基础设施项目,需要财政资金予以补贴,但SPV必须承担公共服务的市场需求风险;(7)PPP项目的评价,首要关注的是项目自身的可行性研究及经济费用效益分析(CBA)或费用效果分析(CEA),而不是基于采购成本比选的以公共部门比较值PSC为基础的物有所值VfM评价。对于需要财政补贴的项目,应在项目经济可行的基础上,需要进一步评价其财政承受能力;(8)项目评价强调“以经济发展为本”,强调Value for Economy的评价,强调拟建项目对当地经济发展做出的贡献。

  三是将PPP理解为实现以人为本可持续发展目标的工具,重点关注以下问题:(1)既聚焦于经济基础设施,又关注于社会基础设施,目的是提高全部公共服务(包括经济性公共服务和社会性公共服务)供给的质量和效率;(2)既包括使用者付费项目,也包括政府购买服务项目,要求由私营部门负责项目建设的融资,通过使用者付费、政府财政补贴及购买服务,取得私营部门融资的投资回报;(3)强调通过特许经营、政府购买服务等多种方式建立公共部门与私营部门之间的平等合作伙伴关系;(4)强调通过PPP模式撬动各种社会资源,促进经济、社会、资源、环境的协调发展,为实现联合国倡导的可持续发展目标(SDGs)做出贡献;(5)强调PPP项目对社会发展、性别平等、消除贫困、区域协调发展等方面的影响,从代际公平的角度去审视PPP模式;(6)关注影响力投资(impact investment),以创造可测量的社会影响为主要目的,以改善社会民生或者通过投资行为实现正面的社会和环境效应;(7)项目的可行性论证,首先要关注社会评价(Social Assessment),在社会可行的基础上进一步关注经济可行性(进行经济费用效益分析或费用效果分析)以及财政资金的使用效率评价;(8)强调以人为本,重视Value for People的评价,强调经济发展不得损害人类自身的发展。

  联合国欧经会所寻找的最佳PPP,应该是为实现以人为本可持续发展目标服务的PPP,是新一代PPP,代表着PPP模式的未来发展方向。

  第二:为什么要从“一带一路”倡议中去寻找这类项目

  根本原因在于中国提出的“一带一路”倡议,与联合国2030年可持续发展议程提出的17个可持续发展目标所体现的理念非常契合,从而使得“一带一路”倡议为联合国推动实施“以人为本PPP”新理念提供了难得的历史机遇。主要体现在六个方面。

  一是基础设施在“一带一路”建设中处于重要地位,而PPP项目所关注的恰是基础设施建设和公共服务的提供。PPP理念产生于西方市场经济国家,并为世界各国及国际组织所接受。PPP模式的实施理念、制度建设及操作流程,其本身就是西方发达国家为世界各国基础设施项目实施所提供的一种公共产品,但其用户却主要集中于广大发展中国家。中国的基础设施建设任务非常繁重,使得PPP模式在中国的基础设施建设领域产生很大的内在需求。中国通过推动实施“一带一路”倡议,使得这种需求进一步扩展到“一带一路”沿线国家和地区。最近中国国家发改委征集到44个中国企业参与实施的“一带一路”PPP项目,遍布五大洲25个国家,其中以亚洲国家为主,占比近60%;其次是欧洲,占比约25%。欧亚“一带一路”PPP项目合计占比达到85%,涉及交通运输、能源、生态环境等领域,表明欧亚在“一带一路”倡议下推动PPP合作很有潜力。

  二是中国的一带一路建设,强调遵循市场规则,不是传统意义上的单方向的经济援助。“一带一路”倡议强调通过体制机制创新,建立互利共赢的合作模式,将各个国家联系起来。这种合作机制的建立,特别强调要借助于市场的力量,最大程度地调动各种资源,共同推进基础设施建设,而不是依靠单一国家的财政资金援助。PPP模式最早产生于市场经济体制机制比较健全的英国,PFI模式就是强调要通过市场化的融资手段,进行私营部门融资,推动基础设施项目的市场化运作。这就使得PPP模式成为在推动实施“一带一路”倡议中,通过市场化手段促进基础设施项目建设的重要手段。

  三是中国发起推动的“一带一路”倡议,强调“共商共建共享”,不是中国要唱“独角戏”,强调要打造利益高度融合的命运共同体,通过建立平等互利的合作伙伴关系,共同协商、共同建设、共享成果,这些思路框架与PPP模式的运作理念高度契合。通过引入PPP模式,有利于建立各利益相关者之间的合作伙伴关系,使得世界各国在参与“一带一路”倡议的具体项目协商和建设的同时,通过PPP合作机制确保参与各方管控风险、共同受益。

  四是中国提出的“一带一路”倡议强调包容性发展,强调合作伙伴并不局限于“一带一路”沿线60多个国家,而是以开放的心态接纳全世界,其本质是全球视野下的国际合作的倡议,是中国提出的在合作共赢的理念下推进的全球治理方案。凡是认可“一带一路”理念的国家和地区,中国都愿意与其开展合作。这些开放包容的理念与联合国2030年可持续发展目标所倡导的“以人为本PPP”理念高度契合,并为PPP模式在“一带一路”倡议下的推广应用创造了巨大的合作课件。

  五是中国提出的“一带一路”倡议强调可持续发展,要求“一带一路”项目及各种议程必须符合生态建设、环境保护、社会和谐等要求,与联合国2030年可持续发展目标一致。“一带一路”倡议有力地支持了联合国所倡导的实现可持续发展目标,包括消除饥饿、贫困、能源和水供给、卫生、工业化、基础设施建设、可持续城市建设、和平与安全以及全球合作等目标的实现。这些目标正是“以人为本”PPP所努力追求的。

  六是“一带一路”倡议寻求完善全球治理,强调以市场化的手段,建立平等互利的合作伙伴关系,实现共同繁荣的发展目标,不仅重视基础设施合作,更重视人与人的联结,通过多边合作以帮助各国分享共赢成果。这与PPP所强调的推进体制机制改革目标契合。

  第三:如何通过“一带一路”倡议有效寻找这类项目

  联合国所倡导的新一代PPP理念,对PPP项目的运作提出了非常高的要求,是PPP项目运作理念的重大创新。以英国所提出的PFI模式为基础所形成的第一代PPP模式,是西方发达国家为现代PPP理念的形成为世界做出的贡献,开启了现代PPP核心理念的建立及运作体系的形成,因其存在改善财政资金支付方式,节省公共部门支出等内在动因,很容易被世界各国及国际组织所接受。以中国为代表的发展中国家,在系统总结法国所提出的传统的特许经营理念和英国PFI模式所体现的现代PPP核心理念的基础上,进行吸收创新,正在无意识地创造和实践第二代PPP,成为以PPP模式推动经济发展的重要工具,是中国为世界范围的PPP模式创新所做出的贡献。从第一代过渡到第二代,强调应将财政资金视为经济发展服务的手段,不能拘泥于财政支付能力而限制各地区的经济发展,强调要通过PPP模式所建立的合作伙伴关系,推动各地区调动各种经济资源,构建市场化的投资回报机制,推动当地经济跨越式发展,因这种理念契合了各地区谋求经济快速发展的内在动因,其推广应用往往并不困难,目前应进行有意思地引导和规范。第三代PPP追求人的发展,强调社会和谐,关注资源环境的可持续性及代际公平,是联合国引领未来PPP发展方向的重大行动。从第一代PPP和第二代PPP过渡到联合国所倡导的第三代PPP,受到发展阶段等复杂因素的限制,这个转换过程将是非常困难的。联合国目前通过制定PPP国际标准等方式积极引导推动向新一代PPP过渡,中国是积极的推动者和参与者。中国的“一带一路”倡议为联合国在世界各国推动实施新一代PPP模式提供了难得的历史性机遇。因此,应进行系统谋划、动员各方面的力量,推动实施新一代PPP理念扎实落地,具体包括如下六条路径。

  一是将通过“一带一路”倡议寻找符合新一代PPP理念的最佳PPP实践纳入联合国推动PPP项目建设的行动计划。联合国已经将以人为本PPP作为实现其2030年可持续发展目标的重要抓手,因此也应将中国所倡导,并被国际社会广发认可的“一带一路”倡议及践行新一代PPP理念的项目实践纳入联合国实现2030年可持续发展议程的重要框架,纳入联合国推行新一代PPP理念的行动计划。

  二是以新一代PPP理念推动多边合作。国际合作层面的重大基础设施PPP项目实施涉及因素复杂,应发挥联合国欧经会及亚太经社会等机构推动多边合作的优势,推动中国建立纳入亚欧合作多边框架网络体系,弥补目前中国与众多国家及国际组织推动双边合作的不足。在多边合作的框架体系下启动编制欧亚新一代PPP项目合作规划。

  三是抓好新一代PPP项目示范。新一代PPP理念及运作框架尚处于进一步探索研究和不断完善的过程之中,缺乏成熟经验,因此当前阶段应特别重视推动做好符合以人为本要求的PPP项目建设示范工作,强调PPP示范项目必须符合资源、环境、减贫等多重目标要求,提出“一带一路以人为本PPP项目”评价的具体标准,筛选符合联合国可持续发展目标要求的PPP项目,向全球各类金融机构进行推介,形成宣传和实践新一代PPP理念的国际氛围。

  四是做好典型案例的总结。从世界范围看,PFI模式在英国的诞生并催生出现代意义的第一代PPP,目前已有20多年的历史。可持续发展目标的提出,也有数十年的历史。总结世界范围内新型PPP项目的最佳实践案例,可以为“一带一路”PPP项目实践提供重要借鉴。目前中国正积极推动开展这项工作,联合国相关机构应发挥更大的作用。

  五是促进对话交流。以人为本PPP模式强调利益相关者的参与,强调沟通协调,合作共赢。要发挥联合国系统特别是UNECE等机构的作用。建议在联合国欧经会与中国国家发改委战略合作的框架体系下,成立“一带一路PPP国际专家咨询委员会”,为国际范围的PPP专家建立对话交流平台,携手打造推动新一代PPP模式应用的“智力丝绸之路”。

  六是以新一代PPP模式推动新型全球化。中国是全球化的受益者,同时也是全球化的坚定维护者。传统的全球化运作模式正在受到挑战。在全球经济疲软、逆全球化思潮愈盛行的背景下,在“一带一路”倡议下推动“以人为本”PPP理念,对于理念更新,加强沟通协调,改善全球治理,促进共同繁荣起到“稳定器”的重要作用,是推动新型全球化的重要尝试。通过新一代PPP的推广应用,保障参与各方实现合作共赢,打造更加公平的世界经济新秩序,是PPP模式为推动相关领域改革创新所做出的重要贡献。

  

  中咨公司研究中心主任李开孟博士(左起第五)在“寻找‘一带一路’倡议中的最佳PPP项目”平行论坛中,阐述三代PPP划分的思想