近年来，我国城市化进入快速发展时期，城市人口数量与规模的迅速增加与扩张，带来了严重的垃圾污染问题。为解决“垃圾围城”问题，“十一五”和“十二五”期间，政府不断加大对垃圾处理设施建设的支持力度，垃圾设施总数大幅增长，截止2015年末垃圾处理设施总数达到2077座，比2006年增加了282%。

与此同时，我国垃圾处理行业的产业化也在不断深入，进入该领域的企业数量迅猛增加。由于一部分处理设施运营企业更注重经济效益，忽视社会效益和环境效益，一些不按规范操作运行、偷工减料、弄虚作假、不达标偷排等行为时有发生，由垃圾处理问题引发的群体性事件也有频发之势。如何引入市场机制而又不改变垃圾处理行业的公益性，直接关系到公众利益和公共安全，关系到城市经济和社会的可持续发展。为此，垃圾处理的行业监管已成为亟需研究和探讨的课题。

一、垃圾处理行业监管现状   

（一）监管职责

根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）相关规定，大部分的生活垃圾处理设施运营监管工作由市容环卫管理部门承担。目前，也有多个地方市容环境卫生管理部门在引入第三方监管方面做了一些探索和实践，如广东佛山南海区2014年通过招标方式，引入中国轻工业广州工程有限公司做为南海区环卫基础设施项目的第三方监管服务公司；中山市环卫处于2015年1月经公开招标引进祥鼎(上海)环保技术服务有限公司作为北部组团垃圾综合处理基地第三方监管服务公司。2015年5月，上海市金山区政府通过招标引进祥鼎(上海)环保技术服务有限公司作为上海金山环境再生能源有限公司垃圾焚烧项目的第三方监管服务公司。

（二）监管内容

根据已出台的生活垃圾处理设施相关技术文件和规范标准以及政府与运营企业签订的服务协议，监管部门针对不同类型处理设施设定了相应的监管内容。主要包括垃圾计量、处置质量、污染物控制、环境卫生、安全生产等方面。其中，生活垃圾焚烧厂主要以“一进三出”即生活垃圾和废渣、废水、废气为监管重点，生活垃圾填埋场以进场垃圾的计量以及污染控制为监管重点，生活垃圾堆肥厂以进场垃圾的计量、堆肥处理废渣率以及恶臭污染控制为监管重点。

（三）监管方式及手段

在传统监管模式下，对处理设施的运营监管主要采取由监管部门向运营方派驻厂场代表的方式，部分地区采取监督抽查的方式。主要的监管手段不外乎现场巡视，审核运营报表运营监管报告，考核运营监管细则等。如监管部门发现运营违规行为，将视违规程度向运营方开出《责令改正通知书》、《不合格报告》，要求其在规定的时间内将问题成因、整改措施、整改结果反馈给驻厂人员。

引入第三方监管后，除常规监管手段外，针对监管中发现的问题，监管方的技术专家组将分析产生问题的原因并提出整改意见，当营运方对整改意见有异议或出现重大难以解决的问题时，监管方向主管部门汇报，组织各方相关技术人员，由监管方牵头召开三方协调会，确定切实可行的解决方案，整改完成后，监管方和运营方需到现场验收确认，如整改不到位，运营方需要重新整改，直到满足要求为止。此外，监管方还会对运营方开展月度和年度总结考核，编写监管报告，提交主管部门并附送运营方。

二、垃圾处理行业监管存在的问题

（一）法律法规尚不完善

现行的生活垃圾处理设施监管政策法规、标准规范虽已具备基本框架，但大部分省、区市容环卫部门尚未出台相关配套规范性文件，缺乏对设施运营企业违规行为的查处程序以及运营违规行为经济、行政处罚手段的明确规定，使得监管的权威性和可操作性大大降低。

（二）监管体系还未建立

目前很多地方政府并未建立起适合自己的监管体系和监管方法，未制定完善的监管法规与标准，政府监管机构不清晰，大部分职能分散在不同的政府部门，大部分城市尚未建立明确的监管机构，行业监管仍停留在“头疼医头，脚疼医脚”阶段，没有形成对全过程的监管。

（三）监管能力严重不足

监管能力低也是目前许多地方政府面临的主要问题。一是监管仍简单粗放，监管的手段单一、技术含量不高，人员配备不足；二是监管机构专业化程度不高，监管人员技术水平低，监管设备不足，不能有效监督设施的建设和运营，出现问题无法及时解决，制约了对垃圾处理设施全过程、全方位的监管，造成公众对监管工作的不满意、不信任。

三、对垃圾处理行业监管的几点建议

（一）完善法律法规，厘清权责关系

进一步完善与我国经济社会发展和政府监管职责相适应的垃圾处理行业监管政策法规体系，包括国家层面的法律文件、部门规章、行业标准以及地方性规范文件，明确垃圾处理行业监管涉及的范围、监管程序、监管内容、监管规则以及惩戒手段。确立监管机构的法律地位，明确地方政府以及各部门的监管职责及其监管机构与投资者、经营者之间的法律关系，厘清投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任。

（二）形成部门合力，健全监管体系

建立多部门监管工作体制，形成统一的设施监管体系，对垃圾处理项目规划、建设、运营和终止进行全程监管。监管内容从注重对垃圾量实施计量监管以及出现问题的事后监管，延伸到市场机制、建设质量、运营工况、安全生产、环境质量和技术经济等各个方面；监督对象不再局限于运营企业，而是引入公众参与和社会监督机制对监管机构及人员的进行监督，做到信息公开、透明，最终建立“全社会、全行业、全过程”的监管体系。

（三）依托科技手段，加强能力建设

依托科技化手段逐步建立适应垃圾处理技术发展和现代监管体系要求的监管平台。监管机构通过网络设备实时监控处理设施日常运营状态，及时对污染物排放指标进行监测，实现处理设施的“全面、全程、全日制”监管。由于垃圾处理行业监管工作不仅涉及工程技术、环境技术、公共管理、财务、法律等不同学科不同专业，还涉及到监测、监控等技术装备，应加强从业人员的专业培训，建立包括各行业专家的监管专家储备库，协助解决重点难点问题。同时，探索委托第三方专业化监管方式，为监管提供技术支撑，多管齐下，实现高效、科学的专业化监管。