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徐成彬 | 在法治轨道上推进投资项目规范化管理
—— 兼论PPP规范发展的几个关键问题
发布日期:2019-05-06 信息来源:中国国际工程咨询有限公司 访问次数: 字号:[ ]

廿年磨一剑,出鞘风雷动!

《政府投资条例》经过20年的研究起草、广泛征求意见及修改完善,经国务院常务会议审议通过正式颁布(国务院第712号令),于2019年7月1日施行!这是我国政府投资领域第一部行政法规,也是继《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院第673号令,2017年2月1日施行)之后我国投资项目管理领域的又一重大立法成果。

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,这是十一届三中全会确立的社会主义法制建设的十六字方针。四十年来,虽然我国“依法治国”战略取得了巨大成就,形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,但在投资建设管理领域一直处于“无法可依”的空白状态,主要依靠部门规章约束。这种状况容易造成一些政府部门出于“经济人”利己动机,其出台的政策文件或决策往往难以体现公共利益最优化的目标。为了从根本上解决部门规章的局限性及其带来的“政府失灵”问题,亟需在立法层面超越部门利益,维护国家整体利益,规范各类投资管理行为。党的“十九大”报告明确提出,坚持全面依法治国,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

立法是一个复杂、严谨且漫长的过程。在立法机关(全国人大及其常委会)尚未颁布投资领域基础法律的条件下,由国务院先行制定出台行政法规,将各类固定资产投资活动纳入统一的法律框架内,不仅是新时代深化投融资体制改革的现实需要,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

《政府投资条例》的出台是依法规范我国政府投资行为的里程碑事件。翻开新鲜出炉的《政府投资条例》,回顾执行两年的《企业投资项目核准和备案管理条例》,我国各类政府投资和企业项目的管理工作已经、正在和即将进入法治轨道,很多被扭曲甚至相互冲突的部门规章亟需依法正本清源。近年来,政府和社会资本合作(PPP)项目发展火热,一些困扰PPP项目投资建设规范管理的关键问题也可以拨云见天了。

准确识别政府投资与企业投资行为

2004年我国投资体制改革首次按照投资主体和资金来源,将投资项目分为政府投资项目和企业投资项目,建立了政府投资项目审批制、企业投资项目核准制和备案制的管理制度框架。2016年《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)沿袭了“审核备”决策体系,并针对企业投资项目提出试点承诺制,探索 “无审批”和“零等待”。由于政府投资与企业投资项目审批管理模式的差异,其类别划分就成为规范投资项目管理的首要问题。

固定资产投资根据资金来源不同,分为国家预算资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金。《政府投资条例》定义了政府投资的内涵,即“在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资活动,包括新建、扩建、改建、技术改造等”。可见,判断项目是否属于政府投资,关键要看项目是否涉及国家预算资金的安排,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等。2018年我国各类预算总收入33.42万亿元,当年全社会固定资产投资64.56万亿元,其中源于国家预算内资金约占6%。

政府预算资金的进度安排,根据政府投资方式和资源配置效率,既可以发生在项目投资建设期间(如注入资本金、投资补助),也可以发生在运营管理期间(如政府购买服务、运营补贴)。只有在项目的全生命周期均不涉及国家预算资金安排,该项目才属于严格意义的企业投资。

从项目建设性质看,政府投资既可以用于新建项目,也可以用于改扩建工程和技术改造等。这里并没有明确政府投资是否涉及并购投资,但从并购投资的实践看,一般是企业投资行为,不属于政府投资范围。

PPP项目是政府投资项目还是企业投资项目?PPP模式在一定程度上突破了传统的公共部门(政府)与私人部门(企业)的分工边界,提升了公共产品供给效率,但从项目资金来源看,PPP项目不是完全独立于政府投资和企业投资的“第三条道路”,本质上只是政府投融资体制和管理机制的创新,需要遵循《政府投资条例》等法规约束。中发〔2016〕18号文也明确将“鼓励政府和社会资本合作”纳入“完善政府投资体制,发挥好政府投资的引导和带动作用”框架体系中。因此,PPP项目建设的必要性、可行性等重大事项必须由政府决定或认可。

PPP项目若涉及政府资本金注入,应按照政府投资项目进行规范管理,按照《政府投资条例》的规定在立项环节严格实行审批制。PPP项目若在建设和运营环节涉及财政资金投入,则要严格执行财政监管和绩效考核。如果PPP项目是通过特许经营模式实施,并在全生命周期都不使用国家预算资金,这种情况下应遵循《企业投资项目核准和备案管理条例》的相关规定。

合理确定非经营性和经营性项目的政府出资方式

《政府投资条例》提出,政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域,以非经营性项目为主,并以直接投资为主。对于确需支持的经营性项目,主要采用资本金注入方式,也可以适当采用投资补助、贷款贴息等方式。

非经营性项目是指不以盈利为目的、以提供公共产品为目标的项目。由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征,没有营业收入(使用者付费),导致“搭便车”(free-rider problem)而市场失灵,主要依靠政府通过国家预算内资金解决非经营性项目建设和运营所需的资金来源。经营性项目具有竞争性和排他性,因而产生一定的营业收入,主要通过市场机制组织实施。

非经营性和经营性是相对的,在一定条件下可以相互转化。对于传统的非经营性项目,可以通过政府购买服务等方式,采用PPP(PFI)模式转化为经营项目进行运作,项目公司依靠“政府付费”(可用性付费)实现建设投资和经营成本的回收,从而实现市场化经营。这类PFI项目在合作期引入了社会资本参与运作,不仅有望平滑直接投资的预算支出压力,而且可能比政府直接投资更经济、更有效率。从非经营项目的投资管理机制看,基于政府付费机制的PFI项目是政府直接投资方式的时间错配,其收入回报源于国家预算内资金。这类项目如果没有政府的资本金注入,虽然不纳入政府投资审批制管理的范畴,但应该从项目全生命周期的角度对预算内资金的投入进行全面绩效管理。

《政府投资条例》对于政府投资资金参与经营性项目保持谨慎原则。如果经营性项目自身经营收费不足以覆盖建设投资和运营成本,缺乏足够的财务生存能力(Viability),将导致项目缺乏投资吸引力或市场竞争力,这类经营性项目在我国统称为“准经营性项目”。对于准经营性基础设施项目,我国也鼓励采用PPP模式运作,即政府通过生存性缺口补助(Viability Gap Funding,简称VGF,我国近年译作可行性缺口补助)或配置其他经营性资源,使之在财务上具有可持续性。在财务管理方面,政府的生存性缺口补助支出构成了项目公司的补贴收入,原本的“准经营性项目”也就演化为正常的经营性项目。

从预算资金性质看,无论是建设阶段的投资补助,还是运营阶段的生存性缺口补助,都是政府为保证某项投资活动正常运行而向微观投资主体的转移性支付,是公共财政资金的再分配,体现了公共政策的价值导向,具有投入谨慎性和回报无偿性,其资金性质不同于政府直接投资或资本金注入。

因此,无论是非经营性项目的政府付费机制,还是准经营性项目的投资补助或“使用者付费+生存性缺口补助”机制,都是预算资金参与PPP项目具体方式。凡是投资建设资金涉及预算资金,均应该纳入政府投资项目管理范围。

不断强化政府投资决策咨询的可行性研究核心地位

《政府投资条例》要求加强政府投资项目的前期工作,严格审查项目建议书、可行性研究报告和初步设计,重大政府投资项目要坚持专业机构评估、专家评议和公众参与机制。投资概算是控制政府投资项目总投资的依据,但投资概算不得超过经批准的可行性研究投资估算的10%,否则要求重新报送可行性研究报告。因此,政府投资项目需要围绕可行性研究报告,充分论证建设内容、建设规模和建设方案,并按照相关法律法规、技术标准要求,系统分析经济、社会、环境等方面影响,形成综合评价意见作为投资决策依据。

可行性研究在中国的引入和发展已有三十多年的历史。早在1985年,国务院批准了国家计委报送的《关于加强中国国际工程咨询公司的报告》,明确中咨公司负责对国家大中型基本建设和限额以上技术改造项目的可研报告及工程设计进行评估,提出意见后再确定是否列入国家计划,这是对建设项目决策程序的重大改革。可行性研究论证制度的建立与实施,不仅使得我国投资建设领域迈上了决策民主化科学化的道路,也使得工程咨询进入了服务于国家投资决策的新阶段。特别是2002年,中咨公司组织编写并由国家发展计划委员会发布的《投资项目可行性研究指南(试用版)》,成为我国可行性研究规范工作的重要里程碑。

在过去的三十多年,我国投资项目可行性研究总是结合国情和时代进步,持续完善其研究内容和深度,同时也在不断地被曲解和被异化。投资项目可行性研究是对投资项目的统筹论证,结合国家、地区、行业发展规划及相关重大专项建设规划、产业政策、技术标准及相关审批要求,判断项目投资建设的必要性,全面评价市场需求、项目选址、工程技术、组织实施、资源环境、投融资、财务、经济、社会等影响可行性的要素。各要素分析原本是项目可行性研究“大系统”内部密切联系的“子系统”,过去随着各类前置性审查和专题论证,陆续脱离了项目可行性论证本体,改由各个职能部门分别独立审查,原本系统化、统一化的可行性研究报告被严重碎片化,甚至仅被曲解为“工程可行性”或者异化为政府“可批性”的工具。可喜的是,《政府投资条例》还原了可行性研究的本色,将其作为深化项目建议书和指导初步设计的中枢,并要求政府投资项目可行性研究报告分析项目的技术经济可行性、社会效益及项目资金等主要建设条件的落实情况。据此,单独开展的各专项评价评估结论应当与可行性研究报告相关内容保持一致;同时,按照高质量发展的时代要求,在《投资项目可行性研究指南(试用版)》的基础上,亟需研究制定和发布《政府投资项目可行性研究指南》,指导各级地方政府和企事业单位(含咨询机构)提升可行性研究报告编制和审查的能力。

近年来,随着PPP模式的火热,PPP项目盛行“两评一案” 论证(物有所值评价、财政承受能力评价和PPP实施方案),部分项目单位和地方政府将“两评一案”论证作为独立于可行性研究的必经程序,甚至出现了“两评一案”替代可行性研究的现象。纵观“两评一案”的内容,本质上也是项目可行性论证的重要组成部分,离不开项目其他“子系统”的支撑。例如,准经营性项目生存能力补助(VGF)方案,必须基于项目经济评价可行而财务盈利能力不足的前提条件,同时优化补助方案(减少预算资金)首先应该优化项目工程技术方案和运营方案,否则乃舍本取末。

部分观点认为,“可行性研究是论证工程可行性,而实施方案是解决PPP模式可行性”,这不仅割裂了可行性研究与实施方案的内在联系,也是对项目可行性研究缺乏基本认知的表现。在基础设施项目可行性研究中,项目组织实施方案需要论证社会资本参与的必要性和组织方式(交易结构),投融资方案需要论证财政资金介入的必要性和方式。

因此,PPP项目的“两评一案”专题论证,应该像土地预审、节能审查、压覆矿产资源论证等专题报告一样,统一纳入可行性研究的总体框架体系,鼓励开展投资决策综合性咨询。各地通过建立多规合一、统一评审机制,加强审查要求和标准的协调,避免对相同事项的管理要求相冲突。PPP项目不得用“两评一案”专题审查规避项目可行性研究论证以及审批、核准或备案等法定程序。对于政府资本金注入的大型复杂PPP项目(如城市轨道交通项目),在可行性研究报告批复之后,可以深化论证项目实施方案;对于相对简单的PPP项目(如污水处理项目),鼓励将实施方案纳入可行性研究报告一并联审。

依法完善在线平台项目信息统一管理机制

发挥投资项目在线审批监管平台(简称在线平台)的“放管服”统领作用,是《政府投资条例》的突出亮点。在线平台是指依托互联网和国家电子政务外网建设的全国固定资产投资项目综合管理服务平台。在决策阶段,投资主管部门和其他有关部门通过使用在线平台列明有关规划、产业政策等,使用在线平台生成的项目代码分别办理政府投资项目审批手续;在实施阶段,项目单位通过在线平台如实报送项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息,政府部门采取在线监督、现场核查等方式对项目实施情况进行监督检查。

长期以来,我国投资项目行政审批的“万里长征路”一直饱受诟病。随着信息技术的发展,特别是“互联网+”作为一种以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态,正颠覆传统经济和管理理念,并对政府的信息化管理能力提出了更高要求。自2013年,国务院着力推进新一轮投资项目审批制度改革,要求建设信息共享、覆盖全国的投资项目在线审批监管平台,将其作为投资领域简政放权、放管结合、优化服务的重要载体和手段。

政府对投资项目“放管服”改革是从企业投资项目开始的。《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》(国办发〔2014〕59号)提出了“建设投资项目在线审批监管平台,构建纵横联动协管体系”的改革思路,核准机关受理申请后生成的项目代码,作为整个项目建设周期唯一的身份标识,并与社会信用体系对接。在2016年颁布的《企业投资项目核准和备案管理条例》中,明确要求项目核准、备案应通过国家建立的项目在线监管平台办理。

2017年2月1日全国投资项目在线审批监管平台正式运行;同年5月,国家发展改革委等18个部委共同制定并发布了《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》。在线平台具有“横到边、纵到底”特征,适用于全国各类项目建设实施全过程的审批、监管和服务,包括行政许可、政府内部审批、备案、评估评审、技术审查,项目实施情况监测,以及政策法规、规划咨询服务等。

《企业投资项目核准和备案管理条例》和《政府投资条例》先后确认了在线平台的法律地位,链接了分散于各级政府部门的“项目信息孤岛”,从根本上打破了投资项目管理的“条块分割藩篱”,有利于依法从微观上统一审批和监管各类投资项目,从宏观上及时跟踪投资动态、科学调控政府和市场主体的投资行为。

PPP项目通过基础设施建设,为社会提供公共服务,涉及项目储备、投资决策、施工建设、运营维护和移交等环节,强调信息公开和全程监管,更不能脱离投资项目在线审批监管平台而“自立门户”。近年来,我国各级政府部门热衷于建立名目繁多的PPP项目库。2015年5月,国家发展改革委根据各省市1-4月份报送的PPP项目储备情况,建立了首个国家部委层面的PPP项目库;同年12月,财政部建立了PPP综合信息平台,包括项目管理库和项目储备清单。此外,住房建设、交通等部门也陆续建立了主管行业领域的PPP项目库。很多省市甚至县级地方政府部门不仅自行“建库”,还要忙于“入库”---申报进入上级部门的各类PPP库。

相对于一般投资项目,PPP项目投资决策和监管程序更为复杂,更离不开以可行性研究为核心的投资决策综合咨询和工程建设全过程咨询。但遗憾的是,有关部门缺失项目基本建设程序的深入理解和项目管理专业能力,却将PPP项目库看作自家的“一亩三分地”,未经严格的系统论证、多部门的联合审查和全过程监管,仅凭流于形式主义的“物有所值评价”和财政承受能力论证,众多PPP项目就可以戴上“入库”光环。在政府职能“放管服”的大背景下,投资项目审批的前置性条件大幅简化,但“入库”却神奇般地被绑定为金融机构为项目融资的先决条件!因此,近年大片PPP项目被清库或夭折流产自然难免。

根据颁布实施的投资项目管理两个条例,全国投资项目在线审批监管平台将肩负整合各类投资项目库、实现投资项目全过程管理的重任,建立全国PPP项目信息监测服务平台势在必行。PPP模式不断规范发展到今天,依法拆除部门“小金库”、建立统一“大平台”的时机终于到来!