2018年9月20日，习近平总书记主持召开了中央全面深化改革委员会第四次会议。会议指出，“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，要加快创建和完善制度环境，协调建立高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核办法。”本文结合中国国际工程咨询有限公司（简称中咨公司）多年来在交通基础设施项目和规划的咨询评估经验，对构建交通基础设施高质量发展指标体系进行了初步思考。

一、我国交通基础设施取得成就

改革开放以来，我国交通基础设施实现了跨越式发展。截至2018年底，全国铁路营业里程13.1万公里，其中高铁营业里程2.9万公里以上（占世界高铁的66%以上），“四纵四横”高铁主通道基本贯通；全国公路总里程484.65万公里，其中高速公路里程14.26万公里、农村公路里程403.97万公里；全国内河航道通航里程12.71万公里（其中三级及以上航道里程1.35万公里），港口生产用码头泊位23919个（其中万吨级及以上泊位2444个），拥有7个全球集装箱吞吐量排名前十的港口；民用运输机场235个，北京首都机场旅客吞吐量突破1亿人次（稳居世界第二），上海浦东机场货邮吞吐量稳居世界第三；全国35个城市开通了185条城市轨道交通线路，运营里程达到5761.4公里。

目前，我国高速铁路里程、高速公路里程、城市轨道交通里程以及港口万吨级泊位数量等均位居世界第一，青藏铁路、港珠澳大桥、北京大兴国际机场等超级工程举世瞩目，中国路、中国桥、中国港、中国高铁成为全球亮丽的“中国名片”，现代综合交通运输体系初步形成。总体上看，我国交通基础设施生产力得到极大地解放和发展，从改革开放初期的“瓶颈”制约到目前与经济社会发展总体相适应，对我国经济社会发展起到强有力的支撑和保障作用。

二、推动高质量发展对交通基础设施的新要求

（一）高质量发展的新要求

党的十九大明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的发展。推动高质量发展将对交通基础设施提出了新的要求[1][2]。

1.  满足社会主要矛盾变化的要求

新时代我国社会主要矛盾发生重大变化，在交通运输领域表现为人民日益增长的美好生活对交通需要和不平衡不充分的交通发展之间的矛盾。当前，人们不仅仅满足于通路通车、通航通邮等“硬需求”，更加重视获得感、幸福感、安全感等“软需求”。与之相比较，交通运输发展不平衡不充分问题更加凸显。发展不平衡，主要是区域间、城乡间、运输方式间、新旧业态间、软硬实力间、建管养运间的不平衡；发展不充分，主要是基础设施网络覆盖、运输服务供给、安全绿色发展、智能化应用、市场主体活力等的不充分。矛盾的本质是交通发展质量不高的表现。这要求推动交通扩大有效供给和高质量供给，促使交通基础设施的安全性、耐久性和通行能力不断增强，更好地满足新时代人民日益增长的美好生活需要。

2.  深化供给侧结构性改革的要求

交通运输高质量发展，就是能够提供更加安全、便捷、高效、绿色、经济的运输服务的发展，就是能够较好满足人民日益增长的多层次、多样化交通运输需求的发展。在供给方面，要形成完备的基础设施、技术装备和运输服务体系，不断提升科技创新能力、安全绿色水平、开放发展程度。在需求方面，要把握出行模式和流通方式的深刻变革，把握人民在环境、安全等方面日益增长的需要，形成以需求引领供给变化、以供给催生新需求的良性循环。推动交通基础设施高质量发展，就是要顺应、培育和释放新的需求，深化供给侧结构性改革，从供需两侧协同发力，实现交通运输从“有没有”向“好不好”的转变。

3.  优化资源配置的要求

交通运输业的涵盖面非常广，既有以普通公路为代表的公共物品，也有以收费公路等为代表的准公共物品，还有以货运为代表的私人物品。推动交通基础设施高质量发展，应当按不同属性厘清政府和市场的边界，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，对市场机制自身能有效调节的，要让市场充分发挥作用。同时，也要更好发挥政府作用，在尊重市场规律的基础上，管好那些市场管不了或管不好的事情。

4.  统筹公平和效率的要求

进入新时代，推动交通基础设施高质量发展，必须要统筹处理好公平和效率的关系，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。从公平角度看，应当坚持新发展理念，把公平摆在更加重要位置上，着力打赢交通扶贫脱贫攻坚战，更好促进城乡、区域均衡发展；着力促进基本公共服务均等化，更好保障弱势群体的出行；着力发展绿色交通，推动公共交通优先发展，调整优化运输结构等。从效率角度看，随着土地、资金、劳动力、资源环境等要素制约不断趋紧，必须要更多依靠技术创新、管理创新、组织创新不断提升全要素生产率，从而提高运输链综合效率特别是综合交通运输体系的组合效率，大幅提升交通运输核心竞争力。

5.  实现质量变革的要求

交通基础设施高质量发展是量变和质变的辩证统一。量变是质变的必要准备，质变是量变的发展方向。量变会引起质变，质变又会引起新的量变，如此循环往复，不断转化，构成了交通基础设施高质量发展的全过程。“十三五”仍是交通基础设施发展的黄金时期，加大交通基础设施补短板力度仍是当前一项重要工作。随着基础设施网络的不断完善，较好地解决了交通“瓶颈”问题，基本适应了经济社会发展的需要。今后一段时期，提升交通运输通达水平和运行效率作为工作重点推进，真正向高质量发展的方向转轨，真正实现质量变革。

6.  加快新旧动能转换的要求

多年来，交通基础设施建设主要动力源自资金、土地、劳动力等要素驱动，这在交通短缺年代有力支撑了行业快速发展。进入新时代，交通基础设施投资强度或将有所下降，工作重心将逐步由建设为主向建设与运输并重转移和过渡，高度依赖传统要素投入的交通基础设施建设将逐步触碰到“天花板”，必须寻求新动能，推动传统动能转型升级。推动交通基础设施高质量发展，关键是要释放新红利，加快培育发展新动能，改造提升传统动能，加快新旧动能转换，实现“增量崛起”与“存量变革”的协同并举。

（二）交通基础设施与高质量发展要求存在的差距

按照高质量发展要求，当前交通基础设施仍然存在一定的差距，主要表现在：

1.  结构性矛盾仍比较突出

区域间、城乡间、方式间仍存在发展不协调不平衡问题。西部地区交通发展“不平衡、不充分”的问题依然突出，受资金和环境等因素制约，部分项目建设相对滞后；随着农村公路建设里程不断增加，农村公路养护资金筹资困难问题比较突出；各种交通方式间衔接不充分，“最后一公里”问题依然突出，交通运输物流成本在GDP中的比例仍较高，多式联运方式和效率需要进一步提升和优化。

2.  城市内部交通问题日益突出

大型交通枢纽换乘不便、城市交通拥堵、停车难等大城市交通运营管理问题比较突出。目前看，大城市交通出行结构还不尽合理，小汽车等私人交通增长仍然较快，公共交通换乘不便，慢行交通设施和停车场供应数量仍不能满足需要，多层次、多功能的城市公共交通服务尚需进一步完善。

3.  体制性障碍需要解决

地方铁路建设和社会资本投资铁路建设与国铁接轨难度较大，建设运营仍受到国铁制约，行业垄断性障碍仍需进一步破解；铁路与港口调动指挥、运营管理、技术规范等方面存在诸多矛盾，铁路“最后一公里”问题亟待破解，需进一步理顺多式联运体制；空域资源依然是制约民航发展的突出瓶颈，机场建设军民航协调难度大，项目前期工作推进缓慢，需要进一步深化民航改革；部分综合交通枢纽项目存在跨行业协调难度大、技术标准不统一、建设不同步等问题，需要进一步完善体制机制，加强协调。

4.  债务风险逐步增大

部分地区交通发展仍存在不切实际相互攀比、追求高标准高速度的现象，防范化解重大风险任务依然艰巨。铁路总公司负债水平不断攀升，债务和筹资压力巨大；新建城市轨道交通项目大部分采用PPP融资方式建设，地方政府财政风险不断加大；地方公路建设以债务资金为主的融资方式，使得债务总额不断攀升。部分地区和领域债务风险逐步增大，需引起高度重视。

5.  投资等新动能不足问题开始显现

目前交通在建项目规模较大，交通建设需求和资金保障能力的矛盾日益突出，政府筹资压力逐步增大，社会资本投资交通领域仍然困难。在全面防范化解风险要求下，进一步拓宽投融资渠道，创新模式发挥投资新动能更加迫切，需要抓紧解决。拓展新领域新业态，注入交通发展新动能任务更加重要。目前交通发展新动能认识还不够，创新发展的动力有待加强，新领域新业态管理、规范、标准还比较欠缺，健康发展有待进一步引导。

三、构建交通基础设施高质量发展指标体系

（一）构建高质量发展指标体系的意义

长期以来，我国交通基础设施处于短缺状态，形成了以规模速度为导向的指标体系，这套指标体系反映速度、总量的指标多，体现质量、效率的指标少；反映行业发展水平的指标多，体现支撑经济社会发展的指标少；反映交通专业角度的指标多，体现人民可观可感的指标少；反映交通基础设施建设的指标多，体现管护、运营、服务的指标少；反映传统发展模式的指标多，体现新发展理念的指标少等[3]。

加快构建交通基础设施高质量发展指标体系，是交通行业治理体系和治理能力现代化的重要体现，是促进行业转型升级的内在要求和迫切需要。指标体系的建立，有利于将高质量发展质的规定性量化为具体指标，将新发展理念从无形变为有形；有利于为高质量发展确立一把标尺，为构建交通基础设施高质量发展的政策体系、标准体系、政绩考核机制等提供基础和前提；有利于加快摆脱对规模速度的路径依赖和行为惯性，推动由高速增长向高质量发展转轨。

（二）构建高质量发展指标体系的基本思路

建立交通基础设施高质量发展指标体系，需要继承原有的合理成分，多维度统筹考虑、综合设计。从中央要求看，指标体系要把党中央关于高质量发展的要求贯彻下去、体现出来，特别是要把人民的美好生活需要和新发展理念作为硬性要求和基本遵循。从行业特点看，指标体系要充分考虑行业特点，体现习近平总书记指出的“加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通运输体系”的基本价值取向。

在构建交通基础设施高质量发展指标体系时，主要遵循以下指导原则：

一是科学性。指标体系设计应发挥导向、引领作用，能客观、准确和全面反映高质量发展的基本要求和战略需要，突出影响高质量发展的主要矛盾和关键问题。

二是可量化性。指标选择应具有针对性和代表性，处理好质量和数量、规模和内涵等一系列矛盾关系，同时兼顾数据的可统计、可比较，以便形成统一的评价标准和测评体系。

三是简洁性。指标获取应注重评价共识和降低成本的原则，尽量选择一些成熟通用的指标数据，不应过于繁琐，以免给统计造成过多麻烦，此外，也尽量少用定性指标。

（三）高质量发展指标体系设计

按照以上指导原则，坚持问题导向，围绕交通基础设施发展的综合质量效益、新发展理念贯彻以及广大人民群众主观感受，初步建立交通基础设施高质量发展指标体系如下。

交通基础设施高质量发展指标体系

1. 从创新发展类指标看，交通基础设施高质量发展，必须坚持创新驱动，注重技术、管理、体制和模式创新，推进基础设施数字化、网联化、智能化建设，提高发展活力和竞争力。借鉴国家统计局社科文司“中国创新指数（CII）研究”课题组《中国创新指数研究》[4]，采用的具体指标包括：反映交通基础设施创新驱动水平的研究与试验发展经费投入强度、科技成果转化率、科研及管理人才占比；反映交通基础设施新技术应用水平的交通基本要素信息数字化率、智能交通技术普及率。

2. 从协调发展类指标看，交通基础设施高质量发展，必须坚持衔接协调，着力推进交通运输结构调整，强化各种运输方式一体衔接，促进区域城乡交通平衡发展，提升网络效应和规模效益。采用的具体指标包括：反映运输结构合理性的交通运输物流成本下降率及大宗物资铁路、水运货物周转量占比上升度等指标；反映综合交通一体化的集装箱铁水联运量平均增长率、综合客运枢纽换乘距离、综合客运枢纽换乘时间、跨运输方式信息交换机制成熟度；反映交通发展平衡的西部地区基础设施完善程度。

3. 从绿色发展类指标看，交通基础设施高质量发展，必须坚持绿色发展，在规划、设计、建设、运营等全寿命周期贯彻生态保护理念，推动交通与生态和谐发展。借鉴国家发展改革委、国家统计局、原环境保护部、中央组织部于2016年12月12日联合印发的《绿色发展指标体系》，采用的具体指标包括：反映资源合理利用的交通基础设施每运行单位CO2排放下降率、能源消耗下降率、用水量下降率以及新增建设用地规模；反映绿色交通水平的新能源汽车充电设施完善程度、城市步道自行车路网完善程度、城市公共停车场设施完善程度、城市公共交通出行分担比率、绿色交通技术普及率。

4. 从开放发展类指标看，交通基础设施高质量发展，必须坚持开放融合，发挥市场在资源配置中的决定性作用，拓展交通运输发展领域，促进交通与产业融合，推进设施互联互通，为更高水平、更深层次的开放型经济发展提供支撑。采用的具体指标包括：反映市场开放程度的民间投资增长速度、外商投资增长速度；反映交通与产业融合的新兴产业增加值占GDP比重；反映基础设施互联互通的跨境、区域间、区域内、城市内、城乡间基础设施互联互通完善程度。

5. 从共享发展类指标看，交通基础设施高质量发展，必须坚持以人民为中心的发展思想，努力实现交通运输普遍服务和多样化服务，满足多层次运输需求，使广大人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。采用的具体指标包括反映交通扶贫支撑作用的贫困地区基础设施完善程度、农村公路养护资金增加值占地方公共财政预算收入的比重；反映交通基础设施安全性的交通运输重大事故死亡人数下降率、工程实体质量监督抽查合格率；反映交通基础设施公众满意度的交通基础设施运营效率。

四、结语

总体而言，能否真正实现交通基础设施高质量发展，需要高质量的治理体系，建立促进高质量发展的制度和政策环境。建立高质量发展评价指标体系是高质量发展的制度和政策环境的一部分，主要起到指挥和检验的作用。通过交通基础设施高质量发展指标体系的建立，加强各行业各级单位的统计监测，可以使国家主管部门较为全面地掌握交通基础设施科技创新能力、降低社会物流成本效果、智能绿色安全发展水平等；迅速准确地了解跨境、区域间、城乡间综合交通运输体系高质量发展的水平与现状、存在的短板，在更大范围去横向对比差距，了解在高质量发展中的差异性等等，为制定补齐交通基础设施短板、推进运输结构调整、提高综合交通运输网络效率的政策措施提供参考依据。

2019年9月19日，中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，明确了我国交通发展的总体思路，即“构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通运输体系”“打造一流设施、一流技术、一流管理、一流服务”“建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国”；确立了2035年基本建成交通强国、本世纪中叶全面建成交通强国的发展目标。后续需要进一步围绕交通强国建设思路和发展目标，深化评价指标体系，更好地推动交通基础设施高质量发展。

参考文献

[1]周伟.全力推动新时代交通运输高质量发展.大陆桥视野[J]，2018,（5）:29-31.

[2]康衢. 交通运输高质量发展的六个维度. 交通建设与管理[J],2018，（4）:84-87.

[3]焦蕴平.加快把交通运输高质量发展指标体系建起来.中国公路[J]，2018,（13）:14.

[4]国家统计局社科文司“中国创新指数（CII）研究”课题组.中国创新指数研究.统计研究[J]，2014,31（11）:24-27.

[5]中国国际工程咨询有限公司《基础设施高质量发展研究》（2019）。

[6]中国国际工程咨询有限公司《关于“十三五”现代综合交通运输体系发展规划实施情况的中期评估报告》（2018）。