“十三五”是我国多式联运的快速发展时期，铁路作为多式联运骨干运输方式之一，在推动运输结构调整发挥了重要作用，取得了一系列成效。“十四五”以来，复杂多变的新形势、国家综合立体交通运输体系构建、“双碳”目标要求、物流业的纵深发展和现代流通体系建设对铁路支撑多式联运发展提出了新的要求。为此，本文以瓶颈问题为导向研究提出多式联运中铁路发展的对策，为铁路促进多式联运高质量发展和服务新发展格局提供理论支撑和政策建议。

一、我国铁路多式联运发展现状及瓶颈问题

（一）铁路多式联运发展概况

1.铁路快速发展为多式联运奠定了良好的基础

我国铁路运输快速发展，基础设施不断完善，技术装备大幅提升，服务水平整体跃升，为铁路集装箱多式联运发展奠定良好基础。截至2021年底，全国铁路营业里程突破15万公里，建成《中长期铁路网规划》中的16个铁路集装箱中心站，基本建成了“八纵八横”高速铁路网主骨架，有力加速了铁路货运能力的进一步释放，为支撑多式联运发展奠定了基础。

随着“十三五”期间相关政策密集出台，多式联运发展掀起热潮，联运模式不断创新，市场容量快速扩张，行业信息化、智能化持续提升，在我国的物流运输中发挥着重要作用。2021年全年完成集装箱多式联运量620万标准箱，开通联运线路450条，年均增速在15%左右；截至2021年3月初，交通运输部公布三批次共70个多式联运示范工程项目，涉及28个省/直辖市，开通线路390余条，完成集装箱多式联运量480万标箱，并于2021年10月启动第四批多式联运示范工程创建工作。

2. 铁路多式联运发展取得了一定成效

在多重利好政策下，我国铁路多式联运快速发展，取得一系列成就。一是铁水联运基础设施逐步完善、铁水联运量快速增长，近三年铁路集装箱运量年均增长率约30%。二是公铁联运潜力逐步释放、铁路集装箱运营网络不断优化、公铁联运方式不断丰富，2020年铁路集装箱发送量达2415万TEU，约占铁路总运量的9.9%，此外商品汽车运输、冷链运输、行包快运、罐箱运输和驮背运输等方式不断涌现，公铁联运发展态势良好。三是随着“一带一路”建设深入、国际多式联运持续推进、国际铁路联运格局初步形成，国际班列开行数量大幅增长、覆盖范围不断扩张，2021年开行中欧班列达15183列，同比增长22%，连通欧洲23个国家的180个城市。 

（二）铁路多式联运的瓶颈问题分析

1．面临的主要瓶颈

虽然多式联运发展总体向好，但仍处于早期发展阶段，对标国际来看，我国铁路多式联运发展水平不高，诸多瓶颈问题亟待破解。

（1）铁路在多式联运中的主体功能未显现

2021年，全国铁路货运周转量不到公路的一半，仅占全部货运周转量的15.2%，铁路的运输主体功能未充分发挥。

（2）铁路联运枢纽作用有待进一步挖掘

国内吞吐量最大的成都国际陆港近三年集装箱年作业量约为50-60万标箱/年，而芝加哥周边一个公铁联运场站的集装箱作业量就超过50万标箱，芝加哥地区总作业量超过500万标箱。

（3）铁路集装箱运量占比有待提高

铁路集装箱运量自2018年以来虽然年均增长约30%，但总量仍徘徊在铁路货运总量的10%。而多式联运发展较为领先的北美地区，集装箱在铁路货运的占比能达到30%以上。

（4）港口铁水联运比例低

目前我国大多数港口铁水联运比例在10%以下，对比北美地区的20%—40%差距较大。

2. 主要原因分析

（1）线网整体覆盖不足，部分区段能力紧张现象突出

一是中西部地区存在铁路网空白区域；二是港口、物流园区和大型工矿企业铁路专用线建设滞后，“最后一公里”瓶颈突出；三是部分骨干线路长期超负荷运行，如京沪线蚌埠至南京段能力利用率多年超过100%，严重制约了铁路网络整体效益的发挥。

（2）铁路联运枢纽体系不完善，建设标准不高

一是铁路联运枢纽数量不足，我国规划至2022年建成全国35个一级物流基地中有4个未开工、227二级物流基地中有109个未开工。而美国仅芝加哥周边就运营有28个规模较大的公铁联运枢纽；二是铁路联运枢纽规模有限，限制了中转换装的能力和效率提升，我国规划的铁路一级物流中心占地面积约1000-2000亩，而芝加哥周边公铁联运场站最大规模超过10000亩。

（3）联运企业资源整合能力弱，市场竞争力不强

一是以铁路为主要承运方式的多式联运骨干企业少，公铁联运、海铁联运等市场主体发展不足；二是具有全运输链条整合能力的多式联运经营人严重缺乏，联运组织效率低，服务水平不高，市场占有率提升困难。

（4）联运标准规范不统一，服务水平和效率有待提升

一是铁路与其他运输方式之间运载工具标准、数据标准、票据单证格式、运价计费规则、货类品名代码等互通有障碍，如铁水联运中5吨、10吨等铁路专用箱海运集装箱船不能承载，公路卡车车型过于庞杂（达到2万多种）制约了甩挂运输的普及；二是缺乏系统的多式联运法规体系；三是铁路联运组织信息化智能化不足，人工操作依赖程度高。

二、我国铁路多式联运发展的形势要求

（一）面临多重向好的宏观形势

1. 经济基本面向好决定了多式联运发展的主调

多式联运业作为物流行业的创新业务组织形式，与国民经济发展联系紧密。从未来发展趋势看，中国经济基本面向好的趋势没有改变，结构调整、优化升级加快进行，我国多式联运市场仍然具备较大的发展空间。海铁联运、国际铁路联运预计仍然保持强劲增长，快速增长的邮政快递业也将大幅利用多式联运服务，多式联运服务向物流全行业的延伸带来的增量需求效应也将开始显现。

2. “双碳”目标要求渲染了多式联运的绿色基底

实现“双碳”目标，是以习近平同志为核心的党中央基于实现中华民族永续发展这个根本大计，统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。交通运输行业是我国能源消费和碳排放增长较快的领域。在“双碳”背景下，以铁水为主体的多式联运具有资源利用率高、绿色低碳等特点，既能提高物流企业的运作效率，又能降低其经营成本，是我国现代物流绿色化发展的必然选择。

3. 新发展格局构建为国际联运拓展了发展空间

新形势下“双循环”格局的构建带来全球经济地理格局的重塑，区域发展战略进一步推进了国内产业和人口转移，延伸出新的货运和供应链服务需求，国际班列联程联运、国际海铁联运等新业态是畅通产业循环、整合“双循环”纵横交错的“经济线”的重要抓手，同时为要素快速集聚提供便利和增长空间，进一步激发出产业发展的新动能。

4. 行业市场化改革为联运企业多元化发展注入动力

随着交通运输领域市场化改革的不断深入，以资本为纽带的多式联运合作项目陆续出现，铁路企业与物流企业资本合作项目增多，特别是铁港、铁航、铁空的资本合作不断深化。跨区域合作项目不断丰富，应运而生的新平台、新业务成为多式联运领域的新亮点，铁路陆港枢纽与空港、海港、河港之间的合作更加密切。

5. 国家政策赋予铁路支撑多式联运体系更多责任

纵观发达国家的物流产业演变史不难发现，铁路参与多式联运的成熟度决定了一个国家和地区多式联运的发展水平，如美国的多式联运中公铁联运货运量比重占60%左右，货物周转量占比更高，交通运输部公布的三批次多式联运示范工程70%以上以铁路为主导运输方式之一。铁路建设、运营和管理环节也向来是多式联运发展中的瓶颈所在。

“十二五”和“十三五”期间，国家出台一系列指导性政策，“一带一路”倡议提出以后，多式联运建设上升到了国家战略层面，进入“十四五”以来，《“十四五”现代流通体系建设规划》、《“十四五”现代综合运输体系发展规划》、《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》和《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》等政策文件的出台对铁路支撑多式联运体系的目标和指标、重点领域和措施提出具体部署，以铁路为主体的多式联运的发展将进一步聚焦打破铁、水、公之间的壁垒，在双循环格局下有力促进综合交通内外一体融合、加快绿色低碳转型、增强供应链保障能力，进而推进行业高质量发展。

表1  “十四五”期间关于铁路多式联运的文件

三、推进铁路在多式联运体系中发挥重要作用的建议

1.完善基础设施网络，持续推进铁路在大宗货物运输中的绿色先导作用

贯彻落实《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网规划纲要》，以基础设施规划建设一体协同为引导，充分发挥铁路在大宗货物运输中的优势。一是完善铁路货运骨干通道，着力消除干线瓶颈，推进铁路能力紧张区段补强；二是加快提高中西部地区铁路网覆盖水平；三是加快推进铁路专用线进港、进园、进厂，提升多式联运基础设施网络承载能力。

2.加强铁路货运枢纽布局建设，着力提升铁路与其他方式的协同水平

根据《中长期铁路网规划》和国家物流枢纽规划建设要求，对接六种类型物流枢纽，整合铁路货运枢纽和物流基地资源。一是修编铁路枢纽总图，完善铁路货运枢纽和物流基地布局，加强铁路物流中心建设与其他运输方式衔接，提升统合运输服务能力和效率；二是积极推动落实铁路物流枢纽服务能力提升工程、创新驱动工程；三是建设国际班列集结中心示范工程，在中欧班列等物流大通道的重要节点规划布局和建设一批具有多式联运服务功能的物流枢纽、转运中心和海外仓等；四是依托铁路物流枢纽、货运枢纽布局建设邮政寄递枢纽和快递集散分拨中心。

3.创新组织模式、培育壮大运营主体，充分发挥市场优化资源配置的作用

一是丰富铁路联运服务产品，鼓励陆港型、生产服务型国家物流枢纽推行大宗货物铁路中长期协议运输，提供铁路点到点、大宗货物直达、“钟摆式”专线、快运班列等多样化铁路运输服务，发展铁路冷链运输，推进国际班列铁海联运深入实施；二是创新多式联运的新模式、新业态，打造“轨道+仓储配送”的铁路城市物流配送新模式，以战略联盟、资本合作、设施联通、平台对接和供应链融合引导对接国际物流网络和全球供应链体系，支持国际班列、跨境电商发展；三是深入开展多式联运示范工程建设等政策引导，以行业改革为契机鼓励铁路货运、货代企业等加快向多式联运经营人深化转型，实现多式联运市场的集约化发展。

4.强化信息联通、规则协同和智能化提升，创新以运输服务为核心的全产业链延伸

一是加快研究制定铁路与多式联运相关的行业政策、标准规范，强化与其他运输方式和产业链上下游之间的标准规则衔接；二是加快推进铁路与其他多式联运主体企业间信息互联共享；三是完善配套政策支持体系，加大资源要素的扶持力度，组织建立相应的协调机构和机制；四是充分利用信息化技术提升服务水平和效率，打造基于互联网、物联网的铁路联运物流生态圈和智慧供应链综合服务平台，提升产业链供应链保障能力。

作者：中国国际工程咨询有限公司  

          程婕、苏志欣