“两重”“两新”政策背景下

建筑企业的战略应对

王静 包丽凯 陈军

发行超长期国债，定向支持“两重”“两新”项目，是应对国际环境复杂多变、国内内需增长乏力的关键性举措，也是实现经济稳增长目标、强化逆周期调节的重要结构性政策工具。这一政策既是推动中国式现代化、实现高质量发展的关键抓手，也是把握发展主动权、增强经济发展韧性的战略选择。

建筑业(Construction Business)指国民经济中从事建筑安装工程的勘察、设计、施工以及对原有建筑物进行维修活动的物质生产部门。建筑业的主要职能是为国民经济建造生产性和非生产性固定资产，因此其发展与固定资产投资规模密切相关，两者相互依存、相互影响：建筑企业既是支撑新型城镇化基础设施建设和国家重点工程实施的主力军，又是承载投资、带动上下游产业发展，有效发挥投资乘数效应的直接载体。

建筑业是我国国民经济的重要支柱之一，不仅直接创造了巨大的经济价值，还通过产业链带动效应，促进了相关产业的发展。据《2024年国民经济和社会发展统计公报》，2024年全年建筑行业增加值89949亿元，占国民生产总值的6.67%；根据中国建筑业协会发布的《2024年建筑业发展统计分析》的数据显示，行业内主体众多，有施工活动的建筑企业约17万个、从业人员逾5962万人，在推动经济发展和社会进步中发挥着重要作用。

当前，我国正处于经济增长底层逻辑从要素驱动到效率驱动再到创新驱动发展的新阶段，在政策引导、需求牵引和技术推动叠加“双碳”目标和新型城镇化建设的多重作用下，我国建筑行业正加速转型升级，“十五五”期间（2026-2030年）整个行业将迎来结构性变革，聚焦高端化、绿色化、智能化转型，持续提升核心竞争力已从政策引导变为企业自觉。然而随着市场竞争加剧，行业各环节的利润均被摊薄，大量建筑企业营收增长失速、生产经营压力持续增大，但升级转型需要持续的研发、新技术和新设备投入和人才培训支出。因此，建筑企业要抢抓国家加大投资、扩大内需的战略机遇，积极谋划业务机会，在高质量实施国家重大项目的建设管理过程中，带动上下游加速转型；争取国家“两新”资金支持，借助外力，加速升级，是建筑企业加速提升核心竞争力、实现可持续发展的关键举措。

1.“两重”：即推进国家重大战略实施与重点领域安全能力建设。“两重”是国家在“十四五”规划及中长期发展中的核心布局，涵盖基础设施、科技创新、产业升级等领域。

（1）国家重大战略实施：涵盖《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中所列的102项重大工程以及加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、推动人口高质量发展和全面推进美丽中国建设等方面的重点任务。

（2）重点领域安全能力建设：聚焦粮食安全、国防安全、能源资源安全及产业链供应链安全等重点领域建设项目。

2024年3月5日，李强总理在《政府工作报告》中提出“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略”。这是党中央着眼强国建设、民族复兴全局作出的一项重大决策部署。其中，落实“国家重大战略实施”所支持的项目，通常具有战略性、前瞻性和全局性，旨在强化投资对优化产业结构和区域结构的关键作用，推动我国经济社会发展质量变革和动力变革。而加强“重点领域安全能力建设”所支持的项目，则聚焦于破解突出矛盾和短板，旨在防范化解各类风险隐患，提升我国经济社会发展的自主性和可持续性。中央通过发行超长期特别国债等方式筹集资金，专项支持“两重”项目建设。同时，建立健全项目筛选、资金监管和绩效评估机制，确保资金精准投放和高效使用。该项政策实施以来，超长期特别国债已累计下达1.5万亿元，其中2024年下达7000亿元、2025年计划下达8000亿元。

2.“两新”：即推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新。企业可以利用这一政策机遇，将高耗能的旧生产设备更换成新的智能化生产线，以提高生产效率和降低能耗。此外，消费者也可以参与消费品以旧换新活动，促进消费升级。

（1）新一轮大规模设备更新：主要涉及工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等7个领域的设备更新。具体包括工业设备、用能设备、建筑和市政基础设施、农业机械、交通运输设备、教育文旅和医疗设备等设备的更新。

（2）消费品以旧换新：聚焦汽车、家电、家装等消费品以及废旧产品设备回收网络建设等补贴。

2024年2月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第四次会议强调“要鼓励引导新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新”。2024年3月，国务院印发“两新”行动方案，持续推动“两新”政策落地见效。经过多年发展，我国很多设备的保有量巨大且将陆续进入报废期，这些存量设备更新换代的需求将会产生巨大的市场潜力。“两新”政策的实施，通过设备更新投资和大规模消费补贴，既是有效释放内需潜力，从而将中国经济存量转化为巨大内需市场的有效手段；同时，通过机器、设备、基础设施的高端化、智能化、绿色化升级，实现多个行业的节能降碳、培育壮大先进产能，助力经济社会发展全面绿色转型。政策实施以来，超长期特别国债已累计下达8000亿用于支持“两新”项目建设，其中2024年下达3000亿、2025年计划下达5000亿。

建筑企业作为承载项目投资的直接载体和支撑新型城镇化基础设施建设和国家重点工程实施的主力军，在国家加大力度支持“两重”“两新”建设的背景下，将迎来新机遇，主要体现以下三个方面：

一是重大战略项目承接。大量、大投资规模的国家重大战略相关的基础设施建设项目，如城市群交通、生态保护工程、重大水利工程、新基建补空白、城市更新等。

二是设备更新需求爆发。既有本行业相关的建筑设备如电梯、施工机械的更新机遇，又有市政设施（如供水、供热、污水处理）更新改造等业务机会。

三是绿色智能转型窗口。“两新”政策鼓励绿色能源设备、智能建造技术（如建筑机器人、数字化管理平台）的加速应用，也为建筑行业带来了绿色智能转型的政策机遇。

与建筑行业相关的“两重”“两新”重点支持领域及相关文件如表1和表2所示。

表1 与建筑行业相关的“两重”重点支持领域及相关文件

资料来源：作者根据公开资料整理

表2 与建筑企业相关的“两新”重点支持领域及已出台的相关方案

资料来源：作者根据公开资料整理

建筑企业应抢抓历史机遇，及时调整战略方向，优化业务布局，主动参与国家投资的优质项目，近期解决企业现金流问题，中期抢先布局、扩大专业市场或区域市场份额，远期加速技术和模式创新、适时切换赛道，从而实现企业的长期可持续发展。

同时，我国建筑龙头企业多为国有企业。2025年3月17日，国务院国资委党委召开扩大会议，会议强调，要更好发挥中央企业在推动经济持续回升向好中的重要作用，推动企业扩大有效投资，聚焦“两重”“两新”布局一批强牵引、利长远的重大项目，尽快形成实物工作量；要持续推动中央企业加强自主创新能力建设，指导企业增加高质量科技供给。2025年4月21日，国务院国资委出台《中央企业发展规划管理办法》（国务院国资委令第45号令），明确要求中央企业战略规划中的产业布局内容模块必须包含重大工程项目，且应当纳入企业投资计划，并配套资源支持。因此，中央和国有建筑类企业，抢抓政策机遇，主动谋求战略应对，也是落实企业发展要求的必要举措。具体而言，建筑企业可以从以下三个方面优化业务布局，积极调整战略方向：

1.切实发挥战略引领作用

一是锚定核心功能发挥：国有建筑企业的发展规划应当贯彻落实国家战略部署和行业发展要求，聚焦主责主业，推进国家重大基础设施建设并引领行业创新发展。

二是聚焦核心竞争力提升：具备独特技术优势与专业化能力、具有较强的产业链整合管理能力、具备适应市场和技术变化的动态进化能力以及品牌影响力等核心竞争力是建筑企业在“两重”工程承接等市场竞争中胜出的关键要素，同时，“两重”工程的承接也是推动和验证上述能力的重要途径；建筑企业的战略实施路径中，可聚焦核心竞争力的提升，结合“两重”“两新”的发展机遇，因地制宜设计重点任务。

2.业务聚焦政策导向领域

（1）“两重”领域：积极承接重大战略项目，如大中型引调水工程、重点都市圈城际铁路建设、城市生命线工程、生态修复工程等；以及安全能力建设项目，如应急基础设施等。

（2）“两新”领域：积极布局设备更新领域业务，如老旧小区改造、市政管网更新、建筑节能改造（如外墙保温、热泵机组替换）等；择机布局以旧换新配套业务，如参与家电回收网络建设、新能源汽车充电桩安装等衍生业务等。

3.加速技术创新与延伸产业链

一是开展智能化建造：积极引入BIM技术、智能施工设备（如无人化机械、建筑机器人等），提升工程效率，压缩实施成本。

二是加速绿色低碳转型：结合项目实际，推广装配式建筑、节能材料应用，满足政策对能耗与环保的硬性要求。

三是探索服务模式升级：从单一施工向“设计-施工-运营”全链条服务转型，择机承接EPC、PPP项目。

“两重”“两新”政策所带来的巨大市场机遇，并非触手可得，在房地产市场紧缩的背景下，行业内全国布局的龙头企业和区域深耕的中小企业均各显神通去争取项目，市场竞争愈加激烈，各建筑企业需加强有效资源的整合，才能确保政策红利的落地。具体而言，可以从以下两个方面入手：

一是制定项目申报与资金争取策略。（1）主动对接政策资金：关注中央预算内投资、超长期国债支持的领域，结合自身业务能力与资源储备，做好项目谋划与储备，提前完善项目申报材料（如合规性证明、前期手续等），近年来各类资金下达更加注重实物工作量的形成和项目建成后的可持续发展，因此对申报项目的各项前期手续的完备程度（如稳评、环评的完成，配套资金的落实，土地的预审等）高度重视，同时关注项目建成后的运营管理和资金平衡情况，因此提前完善相关要素，提高项目申报材料的质量，对于成功申报尤为重要。（2）跨区域合作：发挥产业链带动作用，尤其是龙头企业和链主企业的带动作用，联合上下游企业（如设备供应商、科研机构、咨询机构），争取政策倾斜的产业集群项目。

二是优化内部管理机制。（1）设备更新规划：锚定政策支持重点，结合企业实际需求，做好规划，有序淘汰高耗能老旧设备，采购新能源机械、智能终端等节能降耗设备，系统性降低运营成本。（2）人才培养与引进：加强数字化、绿色建筑领域专业团队建设，利用政策支持的高层次人才引进计划，夯实内力。

一是强化政策执行风险应对。（1）做好合规性审查：在项目申报前和项目实施期间均需确保项目投向符合国家政策（如生态保护红线、能效标准等），避免违规操作。（2）加强资金监管：在项目实施期间，严格管理政策性资金使用，防范违规违法挪用、套取资金等风险。

二是提升市场竞争与产能过剩预警。（1）差异化竞争：避免盲目扩张低端产能，聚焦更具发展前景的细分领域，如专精特新项目、智能建造服务等。（2）动态跟踪政策变化：“两重”“两新”政策的实施细则和每年支持的重点领域仍在持续优化和实时调整，企业需关注后续政策细则（如设备更新补贴标准、负面清单修订等），及时调整策略。

在国家迈入新发展阶段、迎来产业转型升级的战略机遇期，建筑企业应顺势而为，乘势而上，积极抢抓“两重”“两新”政策机遇，通过实施战略聚焦、技术创新与资源整合，实现从传统建造向智能绿色建造的跨越式转型，打造可持续发展的核心竞争力。

注：原文载自《施工企业管理》2025年第5期，本次发表有较大改动。文中图片来源于网络，版权归原作者所有，若有侵权请联系删除。