一、“政府和社会资本合作”是本土化创新的产物

　　“ 政府和社会资本合作” 项目，是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（Public—Private—Partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。西方国家的“公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。PPP模式是公共部门和私人部门共同合作的模式， 具体可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。

　　鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“ 私人部门” ， 而是划分为“ 政府”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。政府投资项目实行“审批制”管理模式，企业投资项目实行“ 核准制” 和“ 备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“ 公共部门” 和“ 私人部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化而形成的。

　　政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司，向项目公司进行资金注入等方式开展合作。参与合作的市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。将合作各方表述为“政府主体”和“社会资本主体”，将二者的合作表述为“政府方”和“社会资本合作伙伴”之间的合作。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构，“社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。

　　上世纪90年代，英国率先提出了PFI的概念，对引导基于市场经济环境下针对公共项目进行市场化运作发挥了重要作用。PPP模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校、国防和基础医院等纯公共产品项目。

　　PPP的具体操作可以采用多种模式，但基本模式有两种。第一种是使用者付费，根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的PPP模式。一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。第二种是政府付费，属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFI）的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。

　　从1996年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展；2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。2004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。20 0 5年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入法律法规未禁的行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）新36条，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业等领域。

　　二、PPP不应成为政府规避责任的一种手段

　　最近以来，国务院及有关部门陆续出台与PPP相关的各项政策，包括：

　　1.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（2014.9.21）；

　　2.《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）；

　　3.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；

　　4.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）（2014.9.23）；

　　5.财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）（2014.10.23）；

　　6.财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）（2014.11.30）；

　　7.财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）》（2014.11.29）；

　　8.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）（2014.12.2）；

　　9.《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）及PPP项目合同指南（试行）（2014.12.30）；

　　10.《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库[2014]214号）（2014.12.31）；

　　11.《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）（2014.12.31）。

　　目前， 全国各地掀起了开展PPP的热潮，并将PPP作为项目融资的一个重要手段。事实上，PPP在我国并不是新生事物。广东沙角Ｂ电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的ＢＯＴ项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年8月1日正式移交。我国开展PPP已有30年历史。1997年北京市开始尝试公交市场化，以“北京巴士”为龙头并上市。2006年北京市政府开始整合交通资源，使步履艰难的“北京巴士”正式退出城市客运业务。经过10年探索和受挫，2007年10月北京公交重新回归公益性的发展模式。2004年之后，公用事业领域市场化浪潮开始席卷全国，PPP模式在全国各地进行试验。在湖北十堰市已推行5年的“全国首家”“城市公交整体民营化”改革，于2008年5月正式以“夭折”的结局尴尬谢幕。北京地铁5号线决定与加拿大一家公司合作采用PPP模式，但没有成功。2009年2月，上海再次实现城市公交资产的“国进民退”，城市公共交通资产从上市公司剥离，使国有公交重新成为行业主力军。

　　2004年1月15日,港铁公司与深圳市人民政府签署了《关于深圳市轨道交通4号线投资建设运营的原则性协议》,原则上确定了以授予特许经营权的方式由港铁投资、建设、运营深圳轨道交通4号线35年(建设期5年,运营期30年)，期满后无偿移交给深圳市政府（BOT形式）。在上述协议的基础上，深港双方于2004年初开始就土地开发模式、监管、风险防范等重要内容进行艰苦谈判。2005年5月，香港地铁与深圳市政府最终签署《深圳轨道交通4号线特许经营协议》，确定了“服从规划、划定范围、评估地价、协议出让、招标开发、地价分成”的站点周边土地开发原则。按照协议，沿线划定的约80公顷土地不走招拍挂程序，港铁在7年时间内分批分期按照当年地价的一定折扣向土地局缴纳地价款获得土地，再通过招标以多种合作形式确定有实力的合作开发商，合伙开发各地块。开发完成后，由港铁负责售出或出租物业的经营管理。上述协议内容引起各方高度关注及争论，未获得国家发改委的批复同意。

　　2009 年5月签订的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》( C E PA)补充协议六中，宣布“允许香港服务提供者在深圳市以独资形式建设、运营和管理深圳地铁四号线项目”。商务部和国家发改委等有关部门批准港铁独资建设、运营深圳地铁四号线30年。最终方案与当初协议差别很大，深圳市不再将深圳地铁四号线的物业开发权打包交给香港地铁。为收回相关物业开发权，深圳宁愿特许港铁独资经营四号线30年。现行政策仅允许外商最多持股49%。为了弥补收回港铁地铁沿线物业开发权的损失，深圳市政府将给予一定数量的现金补助。

　　北京四号线PPP项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，是国内第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目，主要内容：（1）确定轨道交通项目政府投资与社会投资7：3的基础比例；（2）特许经营权——给予社会投资自主经营、自负盈亏的权利，奠定轨道交通项目市场化经营基础；（3）轨道交通影子票价——联接地铁项目政府定价与市场价格的纽带；（4）公益性资产租赁——实现公益性资产与营利性资产在一个项目上的管理整体性；（5）构建轨道交通PPP模式新型的契约化政企合作关系；（6）合作关系：政府以经营权的让渡向社会投资者购买社会公共产品服务，以此履行其作为政府的公共产品提供职责。双方权利义务平等、自愿；（7）契约关系：建立硬约束关系并且清晰、可操作。政府与特许公司签署特许协议，规范双方权利义务；（8）设计租金调整机制：项目成长期适当减免租金；项目成熟期适当调增租金；（9）设计合理的社会投资退出机制：因投资者自身经营不善、违约导致退出；因不可抗力、政策性风险等因素导致退出。

　　2005年2月7日，港铁公司与首创联合组建的北京地铁四号线特许经营公司与北京市政府联合签订《北京地铁四号线特许经营协议》，特许公司负责投资车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，并根据与北京地铁四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得轨道部分资产的使用权，负责地铁四号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营。30年特许经营期结束后， 特许公司将轨道部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将机电设备归还给四号线公司。港铁公司在北京四号线建设中并未获得沿线土地的开发权。

　　从PPP试验的案例来看，有以下几个现象值得关注：（1）交通问题并没有因为市场化改革而彻底解决，堵车现象依然严重；（2）服务没有明显改善，公共服务依然落后于城市发展，不能有效解决基础设施落后的问题；（3）运营企业亏损，事故频发；服务价格上涨等。有些城市如十堰，更多次发生停运事件，对居民生活造成较大影响；（4）公益属性面临资本逐利本性的挑战，可能的权宜之计就是提高公共服务价格。当价格刚性、财政补贴缺失时，运营企业只能通过降低员工收入，经营上抢热线、弃冷线，由此造成公司与员工之间、企业赢利与公益服务之间、政府与市民之间的尖锐矛盾不断升级。加速城市化中的中国，公用事业的需求与供给矛盾重重，“欠账”问题依然会很严重，仅靠地方财政的力量将很难满足公众对公用事业的需求，如何利用好PPP，有效吸引社会投资进行城市公用事业的建设和完善，将仍然是机遇和难题并存。

　　社会资本主体期望政府成为负责任的合作伙伴，以减轻自身在政策和改革规划、项目开发以及合同监督等方面的负担，并希望政府建立恰当的法律和其他框架，以便设立目标、监控进度、评估进展、报告进度、执行合同规定和处理纠纷，制定一份详细的路线图可帮助社会资本主体管理这些预期，并对政府的实际表现进行监测和评价。政府的承诺通常包括：就PPP的改革战略和预期发表公开声明；与利益相关方协商和提高透明度；提供充足资金和支持；指定一个强有力的PPP项目推动机构。

　　在今后开展PPP运作中，应牢记：（1）PPP不应该成为政府向纳税人“二次收费”的理由；（2）PPP不应该成为政府转移向纳税人提供“公共服务”责任的手段；（3）PPP不应该成为将责任推卸给将来的工具；对公用事业“一改了之”的态度是极其危险和不负责任的，也是不可持续的；（4）PPP不应该成为转移财务风险的途径。

　　三、PPP应成为创新投融资机制的重要手段

　　P P P 项目最近备受关注的原因，主要与地方融资平台欠债过多有关系。过去十几年，地方政府建了很多投融资平台公司，主要用于解决地方非经营性项目建设资金缺口问题。我国对投资项目分类，从融资管理角度分为经营性项目和非经营性项目。经营性项目，可以通过经营将建设成本收回甚至盈利，因此投资者只需要出项目投资总额的20%-30%作为资本金即可，其他资金可从银行贷款，这种项目一般不会面临严重的资金短缺问题。非经营项目多是公益性项目，不能从项目运营中盈利，因此地方政府必须百分之百用财政资金出资，不能从银行贷款。这些非经营项目大多都是基础性社会公用项目，对城市发展很重要，却又面临资金问题。因此，很多地方政府就成立公司，将非经营性项目放入投融资平台公司，包装成经营性项目，利用银行贷款筹集建设资金。这种模式虽可暂时解决资金筹措问题，但是对于盈利能力弱的非经营项目来说，这种操作潜在财务风险很大。无论如何进行包装，终究无法依靠项目本身的盈利来还债，最终还是要地方政府以土地财政或地方税收等资金偿还贷款。

　　在我们国家，严格来说，地方政府不能成为借款主体。但是，投融资平台依靠政府成立，它们的负债，表面上是公司负债，本质上是地方政府负债。这样一来，债务越积越多，客观上就使得地方政府的债务风险愈加严重。如果在建设项目中引入社会资本，政府就可以将各类基础设施项目的资金筹措责任从地方投融资平台公司转移到社会资本投资者身上，从而可以有效化解地方政府的融资压力。因此，各地就有这个想法，期望借助PPP模式，来化解风险，减轻地方政府债务压力。

　　吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业领域项目建设，不能简单地理解成是项目融资方式的创新，更不能简单地理解为政府财政资金参与项目建设方式的创新，其核心目的应该是通过依法建立平等合作伙伴关系，建立健全基础设施领域市场化的价值发现机制、运行监督机制、合理有效的政府补贴机制、科学可行的资源配置机制和公平的利益共享机制，提高公共产品及公共服务的质量和效率。如果单纯从融资角度看问题，PPP并不是一种理想的融资模式，因为社会资本要求获得理想的投资回报，其回报水平一定会高于银行贷款利率，当然也会高于财政资金的融资成本，因此PPP模式所筹集来的社会资本是一种比较贵的资金，且需要政府和社会资本建立长期合作伙伴关系，这应该是一项非常麻烦的事情。既麻烦又贵的融资方式，一定不会是人们所喜欢的。但是，推动实施政府和社会资本合作项目，根本目的是深化投融资体制改革，促进项目运作和管理体制机制创新，再麻烦国家也要推动。

　　目前看来，资金已经不是制约我国经济社会发展的主要瓶颈，真正的瓶颈是体制机制问题。我国有大量资金需要寻找出路，缺乏的是具有财务可持续性的好项目。然而，好项目的策划和发现，核心是要推动体制机制创新。前段时间国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，就是强调投融资领域的体制机制创新，向改革要红利。国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，核心也是体制机制的创新，这个方向不能偏离。

　　四、建立利益分享与风险共担的体制机制

　　政府推动实施PPP项目，不外乎希望达到3个目的。一是吸引社会资本投资，弥补财政资金之不足。推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇居民的公共需求，都是政府部门面临的挑战。此外，由于基础设施运营经常产生亏损，只能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。由于政府财力有限，融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设施建设的主要动因。若PPP方案设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机会的各类社会资本；二是为了提高基础设施的运行效率。传统僵化的公共部门往往缺乏提高基础设施运行效率的激励机制。社会资本进行投资或取得该领域业务机会的目标很明确，就是实现利润最大化，而利润主要通过提高投资和运营的效率来获得。如果PPP方案设计合理，就可以吸引社会资本通过提高基础设施的服务效率来获得投资回报；三是推动相关领域改革。政府可以将推行PPP模式当作推动相关改革的催化剂，通过实施PPP项目，要求重新审视现行的体制机制框架，重新划分部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允许社会资本主体参与特定行业项目，从而推动相关领域改革取得实质性突破。

　　我国有关部门最近出台针对PPP的各项政策，主要是为了起到引导和规范的作用。PPP项目的操作过程比较复杂，牵涉到的利益方也比较多。同时，PPP模式是借鉴西方操作的理念和逻辑，然后结合中国的国情对项目运作模式的创新，不能盲目照搬西方。因此，我们就必须找出适合自己的方式方法，这就需要有专业指导。在具体操作过程中，很多地方政府是第一次用这种模式运作项目，缺乏经验。为了不让地方政府在具体操作过程中走弯路，就必须发挥国家相关部门专业机构的作用，对项目实施方案进行专业的指引。而且，在国家已经发布的这些政策文件中，可以看到比较关键的问题是如何分担风险和分配利益，这在具体操作中也是比较难以把握和协调的。

　　政府、投资者和公众3者利益各不相同，其中公众利益肯定是需要特别考虑的。政府的利益诉求就是提供更多、质量更好的公共服务产品。在引入社会资本后，政府是否能够在建设、运营项目的时候改变以往模式，是社会关注的焦点。通过引入社会资本，政府的行为应该更加公开透明，项目运作流程也应更加规范。而且，通过这一模式，政府能够引入管理效率较高的专业团队，参与政府并不擅长的领域，提高公共产品的质量和效率，让专业的人做专业的事。

　　社会投资者参与PPP 项目，是期望取得一定的投资回报。由于PPP项目多属于社会公共领域，并且有政府的信用，风险不会太大，因此回报也不能是暴利，而是合理回报，这些都应该在合同中加以限定。公众利益是在推动PPP项目的时候，要特别考虑的问题。国家在制定相关政策时，也做了一些特别的考虑。过去出现过一些情况，比如水厂市场化后，水涨价了，老百姓肯定不高兴。而在这次国家发展改革委发布的文件中，对价格机制都做了明确的规定，肯定要保护公众利益。PPP模式，实际上第三个“P”最重要。政府和社会资本合作，强调的是合作伙伴关系。政府和投资者选择一种适合项目的合作模式。这种合作模式要想具有可持续性，中间不出现大的波动，就必须是各方利益平衡的产物，如果达不到平衡，就会产生失衡，失衡就不具有可持续性。也就是说，3方的利益都应该有保障，实现共赢。风险和收益是对等的，要通过合同的法律形式，将其权利和义务确定下来。要通过专业机构的专业论证的支撑来化解风险，提出可持续性的风险规避方案。合同一旦签订，就是各方行动的指南，大家都要按合同来执行。

　　五、以多种形式引入各类社会资本

　　在过去， 一些民营资本， 尤其是小型民营资本，与政府合作难度比较大。国家也一直希望推动民营资本进入公共领域，出台了很多政策。但由于民营资本担心无法得到公平对待，因此这些政策的实施效果并不理想。此次，国家发展改革委发布《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，通过合同文本的法律形式，可以让参与各方建立平等主体的地位，民营资本也能够获取合理回报。并且，这些法律赋予的权利，都将通过合同形式固定下来，包括调价机制、资产转移机制、退出机制等等，免除社会投资者的顾虑，也是在保护他们的利益。同时，还需要明确，国务院提出要在7大重点领域吸引社会资本进行投资建设，并推出80个吸引社会资本进入基础设施领域的重点建设项目，但并不是说这些项目都是PPP项目。社会资本可以采用PPP模式进入基础设施领域，也可以采取其他方式进入。若采用PPP模式进入，必须首先论证其适应性。

　　推进政府和社会资本合作，是十八届三中、四中全会召开后，在深化市场经济体制改革和推进依法治国的大背景下提出的，不要离开这个背景看问题。政府和社会资本合作，是政府为社会资本创造平台、搭建机制。按照改革的趋势，政府性资金应主要投资于市场不能有效配置资源的领域，而那些凡是市场能够配置资源的经济社会领域，政府资金都应该退出。政府资金退出，不是政府退出。政府需要跟社会资本合作，通过体制机制创新，为社会资本的投资搭建平台，进行政策引导、体制机制的创新。

　　有些投资项目，光靠其自身盈利，可能无法保证社会资本取得合理回报，不具备市场生存能力。这时候，政府除了要搭建平台，还要投入资金，具体方式可采用投资补助、经营性补贴、购买服务甚至是成立合资公司等。政府投入的资金起到一种引导作用。今后发展的方式，无论是政府直接投入资金，还是政府不投入资金，建立合作关系的目的是使社会资本具有合理的回报，来推动公共领域，社会基础设施项目建设，提高为社会提供公共产品或服务的质量和效率。

　　投资者关注投资回报，关注商业利益，这是理所当然的。但是也要认识清楚PPP项目的特点，不是所有的投资者都适合进入这一领域。PPP项目涉及基础设施、基础产业、社会事业、公共服务等，它们不是一般的商业性项目，具有明显的政策导向特征，是政府应该做的事情，过去政府自己做，现在通过开放市场，通过体制机制创新鼓励社会资本来做，或者是政府和社会资本通过建立合作伙伴关系，采用PPP模式由双方共同做。无论是采用哪种方式来运作，这类项目与一般的商业性项目会有很大不同。PPP项目所提供的产品或服务的市场比较稳定，因为提供的是社会必须的公共服务，市场风险不大，或者即便有市场风险，可以通过签订特殊合同条款来规避。因此，社会资本的收益也会受到限制，投资者应追求的是稳定的合理回报，政府也会保证这一合理回报。

　　社会投资主体要对自己的投资战略进行评价，投资者追求的东西和PPP项目的特点是不是一致，愿不愿意接受这种运作方式。有时候，一个PPP项目并不是简单地由一个社会资本投资者来承担，可能是投融资的联合体，所以要想参与到PPP项目中来，就可能需要寻找合适的合作伙伴。从满足社会公众利益的角度来看，需要参与PPP合作中的社会资本投资主体具备专业性的管理和运营能力，希望加入PPP项目中的企业需要有对专业能力进行培养的意识。