“十三五”以来，在国家相关政策和规划指导下，我国民用机场建设和升级改造工程加快推进，机场服务水平和以机场为核心的综合交通枢纽功能显著提升，服务经济社会发展作用日益凸显。受国家发展改革委、民航局等相关单位的信任和委托，中国国际工程咨询有限公司（简称中咨公司）承担了众多大型机场新建和改扩建项目评估评审工作。特别是在“十三五”民航快速发展时期，中咨公司主持了北京大兴、成都天府、广州白云、深圳宝安、西安咸阳、重庆江北等众多大型枢纽机场的建设项目研究论证和咨询评估任务。

本文在总结民航项目咨询评估实践经验、分析民航投融资发展趋势、梳理其他交通领域项目投融资先进经验的基础上，对新发展时期民航建设项目投资决策的特点和存在的投融资问题进行思考并提出相关建议，为提高“十四五”期间民航建设项目投资效益和资金利用率提供参考。

01 主要特点和存在问题

民航建设项目主要投融资特点包括：一是项目性质多样，投资差异明显，从百万至百亿不等，既有新建机场，又有机场改扩建或局部升级改造；二是安全运行投资较大，主要为安全保卫基础设施建设和相关系统升级改造；三是试点先行项目较多，主要为民航新型基础设施建设和高技术应用项目，其在国内往往属于首创或使用经验尚未成熟；四是资金来源单一，主要采用政府投资和银行贷款；五是土地征拆费用较高，占项目总投资比例较大。

民航建设项目存在的投融资主要问题包括：

（一）投融资渠道单一，财政政策影响大

民航目前主要采用“国有资金+银行贷款”方式筹集资金，仅有极个别项目因民营企业发展需要主动参与投资和建设，如鄂州机场、嘉兴机场等。资金的筹集速度和承诺的资本金比例受国家财政政策和当地政府财政状况变化影响较大。近年来，民航各重大项目资本金比例通常不低于40%，建设单位相应需承担约60%的贷款，对机场运营和可持续发展造成沉重负担。

（二）效益分析不足，财务承载能力不明确

建设单位通常重点关注项目建设内容和投资总额，对建成投产后可达到的投资收益缺乏详细分析，对提升产能和机场运营效率等经济社会效益研判不足。对新技术应用效益与维护运营的关系缺乏充分分析，如前沿技术的维护和升级成本可能远高于期初采购成本，易超过财务承载能力，导致后续被迫停止使用。

（三）征地拆迁投资较高，资金利用率低

按照近年来大型机场建设项目土地价格情况，中西部地区土地单价约40~60万元/亩，东部发达地区部分土地单价已接近100万元/亩，且在持续上涨，进而导致所在地区机场建设项目总投资日益上升，征地拆迁费用占用了大量建设资金，不利于后续贷款偿还以及机场高质量发展。

（四）信息工程投资高，使用效益较低

按照民航局“四型机场（平安、绿色、智慧、人文）”和民航新型基础设施建设实施方案的部署，各机场相应开展了各类信息工程项目。但目前实施的信息化项目存在着投资大、技术成熟度不高、功能重复建设等问题，系统之间的连通性和兼容性差，无法形成集成化和高效率的信息化综合系统；同时软件开发、正版授权、数据库等费用分析有待深化和完善，无法满足分析判断投资合理性和方案科学性的需求。

（五）安全投资大，措施应用超标

目前，空防安全和机场保障运行类建设项目受到广泛重视，往往会倾向于以高标准、严要求和高投资来实施，但对于必要性和方案合理性关注度较低。因此存在高于机场安全管理要求或超出规范标准建设的情况，如建设超高围界、过度覆盖摄像头和未到使用年限即更新安全设备等，缺乏规范支撑和建设必要性，导致资源和投资浪费。

02 “十四五”民航投融资发展趋势

在近年来承担的各类民航咨询业务经验的基础上，结合对民航发展趋势和全球新冠疫情不利影响的综合研判，“十四五”期间民航建设项目投资将呈现以下趋势：

（一）民航建设进入新阶段，机场投资需求持续增长

按照《国家综合立体交通网规划纲要》（简称《纲要》）相关要求，截止2035年我国将建成约400个运输机场，因此需要在现有241个运输机场的基础上，以每年新增10个机场左右的速度推进机场建设工作，年新增运输机场数量超近10年平均水平（6.6个）1.5倍以上，因此所需建设资金也会相应增长至年均千亿以上规模。

《纲要》对民航智慧、绿色、人文等高质量发展提出新要求，明确了提质增效和优化升级目标，同样需增大资金支撑。据此分析，在“十四五”期间，民航将加快推进机场新建和改扩建、局部升级改造等项目，相应扩大资金需求总量、加快资金筹措速度，项目资金竞争持续加剧；现有的年度基本建设和技术改造投资基本处于千亿以下量级，无法有力支撑国家对民航快速发展的要求，迫切需要加大对民航资金支持。

2011~2020年运输机场数量及建设投资统计表

（二）行业收入总量下降，民航发展基金补贴大幅减少

自2020年初全球新冠疫情爆发以来，民航行业受到巨大冲击，民航发展基金减收，资金拨付日趋紧缩。综合分析民航行业“十三五”期间批复项目投资总额和民航发展基金拨付情况，分析认为除国家重点保障的关键项目外，其余项目在“十四五”期间获得基金支持难度提高，已批复项目预计拨付时间也将大幅推迟。

（三）拓展资金筹措渠道，加强利用社会化资本

民航投资体制较为单一，主要依靠政府投资、运营补贴和银行贷款。在传统渠道逐渐受限或补助资金获取难度提高的客观情况下，民航局发布了《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》（民航发〔2016〕117号），提出创新机场建设和运营的投融资方式，通过特许经营、经营权转让、股权出让等可行的方式，积极吸引社会资本参与机场及配套设施建设和运营中。民航行业各单位，尤其是机场运营管理单位，势必会据此拓展资金筹措渠道，完成各类必要的投资项目，保障机场高效运行。社会投资人和民营资本将成为可选择的重要资金来源渠道。

（四）投资性价比要求提高，资金效益考量权重加大

随着资金获取难度加大，民航行业管理部门将加强各类提质增效项目审批节奏管控和资金拨付审查，从重点保障机场运行效率和旅客服务质量为核心逐渐转变为保障机场财务生存、安全运行和投资效益三者并重。使用社会资本项目的收益期望将成为社会投资人考量是否投资的重要依据。

03 其他交通方式项目投融资先进经验

（一）PPP模式

高速公路项目本身具有“使用者付费”基础，因此可采用PPP模式运作。通过公开招标方式选取社会资本后，在合作期限内由政府出资人代表与社会资本共同组建项目公司（SPV），政府授予项目公司特许经营权，项目公司负责建设运营并承担各类项目风险，政府履行监督管理职能。项目建设通常采用总承包施工模式施工，合同期满后项目公司将项目资产及相关权利等无偿移交给政府。特许经营期内社会资本回报来源为“使用者付费和政府补贴”相结合的方式。

对于经营收费不足的情况，政府对项目公司给予一定的资金补助用于本项目建设和运营维护。PPP模式具有较好的市场化和专业化条件，可以发挥企业积极性和先进经验，有效减轻政府财政压力。

（二）车辆购置税补助

2021年3月，财政部和交通运输部以财建〔2021〕50号文对《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》进行修订，明确继续实行车辆购置税补贴交通建设项目，支出范围主要包括国家高速公路、国道、省道、农村公路、重要内河水运等，并分类分级明确了补助比例和标准。在“十三五”期间，国家对贫困地区投入车购税资金超过9500亿元，主要用于支持高速公路、国道和乡镇农村硬化路建设，极大缓解了地方资金压力，有效巩固了脱贫攻坚成果。

为加快完善综合交通运输体系，推进港口集疏运铁路规划建设，交通运输部于2017年2月印发《交通运输部办公厅关于支持港口集疏运铁路建设有关工作的通知》（交办规划函〔2017〕57号，简称《通知》），提出利用车辆购置税资金对《“十三五”港口集疏运系统建设方案》中的铁路建设项目给予投资补助支持。自《通知》印发实施以来，车辆购置税资金年均支持港口集疏运系统的铁路建设项目约300亿元。

（三）政府专项债券

2017~2019年，政府专项债券分别发行7937亿元、13527亿元和21487亿元，2018年和2019年发行规模同比分别增长70.4%和58.8%，2020年全国地方政府专项债务限额145185亿元。政府专项债主要投入到交通、农林水利和市政等基础设施。从交通领域来看，其在收费公路、轨道交通和铁路建设中发挥了重要作用，如深圳地铁、河北和黑龙江收费公路均由当地政府发行专项债券。

（四）不动产投资信托基金（REITs）

REITs是把流动性较低的、非证券形态的固定资产投资，直接转化为资本市场上的证券资产的金融交易过程，主要包括固定资产融资证券化和固定资产抵押贷款证券化两种基本形式。

2021年7月，国家发展改革委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号），明确交通基础设施（收费公路、铁路、机场、港口）作为试点行业。按照国家政策和规划部署，REITs将成为新的固定资产融资手段，可有效促进交通项目建设，减轻地方财政压力。

04 建设项目投资决策建议

（一） 落实安全要求，综合研判效益

近年来，民航局出台了一系列关于民航安全的标准规范，对机场的地面和空防安全提出了详细要求。民航建设项目应结合机场实际问题，对标规范标准，落实相关要求，不得刻意提高标准或重复建设安保设施。特别是慎重研判采取前沿技术保障运行安全的适用性和可靠性，并全面分析建设投资、维护成本和项目成效的相互关系，在传统安防手段能够低成本解决问题时，不应刻意追求新技术。

（二）合理策划投资，盘活固定资产

对于机场商业、航空物流、旅客过夜用房和停车设施等直接提供旅客服务和具有盈利可能的项目，应结合机场聚集人员多、消费能力强的特点，并参考REITs理念，聘用有资质有资源的专业策划咨询机构，将具有持续稳定收益资产的特许经营权益转化为流动性较强的、可上市交易的权益型金融产品，在证券交易所公开发行募集资金从而达到既盘活存量资产，又获取可靠资金流的目的。

（三）理性提升效能，避免运行风险

对于提高工作人员效率和机场运行水平的非盈利性的项目，应重点分析实施后提高的效率水平和建设维护成本之间的关系。按照现有发展特征，机场倾向于采用信息系统和智能化手段提高工作效率，但由于技术不成熟和定制设备维护保养成本高等现阶段问题，较增加人力、增配设备等传统手段存在一定使用成本劣势和运行风险，需慎重研究技术方案可靠性和经济合理性。

（四）加强投资策划管理，实施全过程咨询

在拓宽资金渠道的同时，以国家大力推广全过程咨询为契机，以用好资源和用活资源为前提，对投资项目实施投资策划、设计优化、咨询评审、项目实施管理等一体化集成式的管理手段，提高资金使用效益。在确定建设规模时同步编制投融资方案和财政性资金平衡方案，加强资金使用和监管水平，按照重要程度、紧迫程度和财政资金供给能力合理安排建设时序。对于确有需求、确有必要的项目，高质量、高效率推进各阶段工作。

05 行业投融资政策建议

（一）试点建立民航项目投融资平台

《新时代民航强国建设行动纲要》明确提出，全面推进民航投融资体制改革，拓宽融资渠道，降低融资成本。目前，民航尚未建立行业内的投融资交易平台，有资金的社会投资人和有需求的机场公司缺乏有效沟通对接渠道。

按照REITs理念和民航资产特点，应寻求在沪深证交所的支持下，试点建立民航行业投融资平台，降低民航项目寻找资金的难度和成本，将各机场具有社会投资可行性的项目投入其中并介绍项目优势和获利可行性，广泛寻找投资人共建。平台也可以作为探索政府投资和社会资本的有机结合试点渠道，实现资金和资产的合理组合，达到既能获得利润，又能保障机场运行的双赢局面。

（二）建立金融风险分析评估制度和应急措施

按照现阶段民航项目的评估要求和特点，评估重点关注项目实施后的金融风险，主要是大量银行贷款引起的还债压力，避免投入大量资金实施建设项目影响机场经营效益。

按照国家防范化解金融风险的要求，应探索建立民航投资金融风险分析评估制度，能够在项目批复和实施前做好金融分析，合理确定不影响机场运行前提下的贷款上限和还款条件，明确项目主要风险点、潜在问题和风险等级，从金融分析的角度给出项目可行性和迫切性结论，控制项目规模和发展节奏；针对各风险等级的项目，应提出明确的应急要求，分等级提出各项目出现金融风险时的标准措施，及时高效处理风险，避免影响机场正常运行。

（三）化困难为机遇，深化体制机制改革

在面对和战胜新冠疫情的过程中，各民航企业经历了经营困境和财务负债等困难，暴露出一些深层次问题，也更加体现出体制机制改革创新的必要性。民航企业，尤其是机场运营公司应化被动为主动加快推进混合所有制改革，支持、欢迎民营企业和社会资本进入到民航中，明确政府和社会资本的产权关系，参与投资决策，提高市场化程度，拓宽资金来源和投资效能；同时也应通过社会资本带来的新技术新方法降低运营成本，提高运行效率。

（四）参照先进投融资经验，多手段获取资金

积极寻求国家对民航加大支持。开展民航进入车辆购置税补贴范围可行性研究，向以机场为核心的综合交通枢纽、智慧机场和老少边穷地区机场倾斜资金。结合运输机场布局规划和机场等级类别，细化深化研究补助比例和标准，增强补助性价比。

扩大民航应用政府专项债券的发行规模。结合民航建设和资金拨付特点，创新设计品种丰富的民航项目收益专项债券；按照实施时间，合理设计债券期限结构，满足短期项目急迫资金需求和长期项目稳定资金需求；对于建成后可逐年产生收益的项目，可试点发行分批分阶段偿还债券品种。

（五）明确地方与民航行业的出资责任，寻求优惠政策支持

按照建设项目的类型和功能，理清地方政府与民航出资责任。例如重庆市明确干线和城际铁路建设项目征地拆迁资金由区县全额承担，铁路建设资本金由市级筹集。可参照经验，梳理机场新建和扩建项目征地拆迁费用组成和价格，寻求国家和自然资源管理部门支持，给予征地拆迁优惠政策和财政补贴；从机场促进地方经济社会发展和机场建设资金来源等方面，寻求地方政府协助解决征地拆迁资金，将征地拆迁费用分解由多方出资解决，使建设单位资金有效利用到机场建设中，保证工程质量和后续运营。（纸质版见《中国投资》9月号）