我国第一个遥感卫星PPP项目案例研究

刘富荣  徐成彬  乐逢敏

编者按

2022年4月22日，国家发展改革委在北京召开国家民用空间基础设施1米分辨率遥感业务卫星PPP项目总结暨应用现场会。二十一世纪空间技术应用股份有限公司（简称二十一世纪公司）作为社会资本方汇报了PPP项目实施情况，中国国际工程咨询有限公司（简称中咨公司）作为PPP项目监督评价机构汇报了绩效评价情况。财政部、自然资源部、生态环境部、农业农村部、应急部、统计局、科工局、林草局和北京市发展改革委相关同志，住房和城乡建设部遥感应用中心、中国交通通信信息中心、水利部信息中心等用户代表，以及国家地理空间信息中心、中国宏观经济研究院投资研究所、清华大学PPP研究中心、部分商业航天公司专家参加了研讨。国家发展改革委高技术司、投资司负责同志作了总结发言。

会议认为，该项目是我国首个民用商业遥感业务卫星PPP项目，通过政府支持，有效调动了民营资本参与航天发展热情，既发挥了市场配置资源的作用，又推动了航天领域体制机制创新，是促进我国民用空间基础设施市场化、商业化发展的一次成功实践。作为民用空间基础设施第一个采用PPP模式的典型案例，该试点项目具有哪些示范价值，为什么说它实现了三个初心，其推广应用有何借鉴意义？

中咨公司刘富荣、徐成彬和乐逢敏合作撰写了“我国第一个遥感卫星PPP项目案例研究＂一文，以飨读者。

一、PPP项目概况

民用空间基础设施是指利用空间资源，为广大用户提供遥感、通信广播、导航定位以及其他产品和服务的天地一体化工程设施，主要由卫星遥感、卫星通信广播、卫星导航定位三大系统构成。民用空间基础设施不仅是信息化、智能化和现代化社会的战略性基础设施，也是推动经济社会高质量发展、实现创新驱动和保障国家安全的重要支撑，对我国现代化建设具有重大战略意义。

为了全面推进国家民用空间基础设施健康快速发展，促进空间资源规模化、业务化、产业化应用，2015年10月国家发展改革委、财政部、国防科工局会同有关部门研究编制并印发了《国家民用空间基础设施中长期发展规划（2015－2025年）》，鼓励探索国家民用空间基础设施市场化、商业化发展新机制，支持和引导社会资本参与国家民用空间基础设施建设和应用开发，积极开展区域、产业化、国际化及科技发展等多层面的遥感、通信、导航综合应用示范。

国家民用空间基础设施1米分辨率遥感业务卫星项目的主要建设内容是“北京二号”遥感卫星星座系统，具体包括3颗0.8米全色、3.2米多光谱分辨率的光学遥感卫星以及自主研建的地面系统。该星座系统具有高空间分辨率、高时间分辨率和高辐射分辨率特点，技术能力达到国际先进水平，能够实现全球任意地点一到两天观测任务重访，可面向全球提供高空间和高时间分辨率的卫星遥感大数据产品和空间信息综合应用服务。

国家民用空间基础设施1米分辨率遥感业务卫星项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式运作，2017年由国家发展改革委、财政部联合批复。社会资本方二十一世纪公司依托北京二号遥感卫星星座，构建了可持续运行、安全稳定、产品可靠的民用空间基础设施1米分辨率数据产品服务系统，为自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、应急管理部、统计局、林草局、地震局等部门持续6年提供公益性遥感卫星数据产品服务，遥感面积合计7090万平方公里，同时面向市场提供商业服务；政府提供固定资产建设投资补助6.68亿元，由中央预算内投资和财政专项资金按照1:1比例安排，并建立过程监管和绩效评价机制，对社会资本方提供的数据产品的数量、质量等开展第三方评价。

该PPP项目合同主要是二十一世纪公司与用户部门签订的数据服务合同，约定了提供的数据产品的数量和质量，以及出现卫星失效、数据产品不符合质量要求等情况下社会资本方承担的补偿、赔偿等义务。中咨公司受国家发展改革委、财政部委托，开展国家民用空间基础设施遥感业务PPP试点的相关工作，包括开展竞争性磋商、遴选社会资本方、组织用户与社会资本方签订数据使用合同，以及在项目实施期内按年度开展实施监督和绩效评价等。

二、PPP模式的五大创新示范价值

国家民用空间基础设施1米分辨率遥感业务卫星PPP项目，由国家发展改革委和财政部共同发起并作为政府方，二十一世纪公司作为社会资本方负责投资建设和运营，中咨公司承担了准实施机构角色。该PPP典型案例在行业领域、政府方主体、投资回报机制、合作伙伴关系和监管评价模式五个方面进行了创新，具有显著的示范价值。

1.行业领域创新：采用市场机制建设的遥感卫星PPP项目

PPP模式自上世纪八、九十年代引入我国。1984年深圳沙角B电厂被认为是第一个PPP项目，1995年以来宾B电厂为代表的BOT（建设-运营-移交）方式试点带动了特许经营模式的发展，2014年缘于化解地方政府性债务而开始兴起了大规模PPP模式推广应用，并自2018年逐步收紧规范。

截至2021底，国家发展改革委PPP监测服务平台录入各地PPP项目7810个，总投资约11.0万亿元；财政部PPP综合信息平台管理库入库项目10243个，总投资16.2万亿元。目前已经实施和正在实施的PPP项目主要针对地面基础设施，包括市政、交通运输、环保、能源、社会事业等；少数是地下基础设施，如地铁、综合管廊等。

民用空间基础设施虽然在政策层面已经开放并且属于鼓励发展的领域，但在实践中采用PPP模式操作的项目极少。本项目是民用空间基础设施领域采用市场化机制开发利用的重要探索，第一次将PPP模式引入到“天上”，在民用空间基础设施领域具有重要示范意义。

2.政府方主体创新：中央政府部门资助发起的PPP项目

回顾我国PPP模式的发展，总体上呈现从上而下由中央政府推动发展的特征。2014年以前，主要由国家发展改革委会同其他部委（如原建设部、交通部）共同推行以特许经营为代表的PPP模式；2014年以来，国家发展改革委、财政部以及其他部委出台了很多PPP政策，推动了PPP模式的快速发展。

作为PPP模式的第一个“P”，本意指公共部门（Public Sector）,我国主要指政府部门，具体主要指地市级、县（区）级政府及其相关部门，省级政府及其相关部门很少作为PPP项目政府方，中央政府部门直接参与具体PPP项目凤毛麟角。例如，2017-2018年，国家发展改革委会同财政部，推动世界银行贷款支持了2个市政领域的PPP典型项目，包括四川省德阳市旌阳区水环境治理项目和滁宁城际铁路（滁州段）项目，取得了较好的实施效果。

本项目是国家发展改革委和财政部共同作为政府方，再次支持PPP项目创新发展的“代表作”之一，促进了PPP模式“仰望星空”、服务于辽阔大地，也体现了中央政府规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)的信心。

3.投资回报机制创新：政府采用建设投资补助方式支持PPP项目

PPP模式按照付费机制分为使用者付费、政府付费和混合付费。混合付费原意是生存性缺口融资（Viability Gap Funding，简称VGF），在中国被称为可行性缺口补助，具体包括政府资本金注入、建设投资补助、运营期补贴、优惠贷款、经营性资源补偿等形式。

自2014年以来，混合付费在我国基本上被异化为政府资本金注入和运营补贴两种常见方式，特别是运营期补贴大行其道,其项目数量和投资额占PPP总数和总投资的比例均保持在70%以上。由于PPP项目补贴周期一般跨越五年期的经济社会发展规划，补贴列入政府中长期预算的保障难度较大。同时，各年财政补贴额与项目当年提供的服务量往往成正比，因此在PPP项目达产以后或运营的中后期，项目不仅拥有较多的营业收入，补贴收入也比运营初期更多，财政补贴具有“锦上添花”的性质，但在项目初期急需补助资金支持的阶段反而得不到足够的支持，使得财政资金无法起到提升项目生存能力的应有作用。

该PPP项目由国家发展改革委和财政部代表中央政府通过投资补助形式支持6.68亿元，部分解决了项目建设期间社会资本融资相对困难，对项目健康持续发展发挥了“雪中送炭”作用，并且由于建设投资补助支出时间较短，相对更容易地列入政府预算支出安排。

4.合作伙伴关系创新：政府和社会资本方均实现了合作共赢

对于涉及政府付费或支出的PPP项目，其经济性常常需要与传统意义上的政府投资建设和管理模式相比较，即开展“物有所值”（Value for Money）评价。

国家发展改革委和财政部代表中央政府，对该PPP项目共支持了6.68亿元，占项目总投资（15.8亿元）的42.27%，同时约定社会资本在6年内为自然资源部、生态环保部、农业农村部、应急管理部、水利部、交通运输部等10余家中央单位累计提供了8345.5万平方公里的数据信息服务。6年来，社会资本方实际履约规模超出协议约定数量近20%，其数据应用不仅发挥了巨大的经济社会促进作用，而且其数据市场财务价格达到16.5亿元，相当于中央政府投资直接放大2.5倍，因此中央政府获得的公共数据服务的数量、质量和经济性都实现了真正意义上的“物有所值”。

从社会资本的服务对象看，一方面优先保障中央政府的公共数据需求，另一方面通过市场化机制，为北京市相关政府部门以及社会企事业单位提供定制化的商业数据服务，获得合理的投资回报，从而保证了该PPP项目实现了政府和社会资本方“双赢”，从而具有可持续性。

5.监管评价模式创新：第三方专业机构保障了实施机构的专业能力

PPP模式的精髓是让专业的人干专业的事。一般的PPP项目要求遴选的社会资本方必须是专业的，有能力承担项目的投资、建设和运营，但对政府方的公共管理或监管的专业性关注不够。在很多PPP项目实际执行阶段，政府方（含实施机构）常常表现出专业能力不足问题，简单地以行政“命令”代替平等“合作”，居高临下地采用简单粗暴式管理方式，偏离甚至抛弃了PPP模式的第三个“P”：伙伴关系（Partnership）。

该PPP项目的政府方聘请了中咨公司承担了实施机构的大多数职责，如社会资本遴选、数据服务协议签订、绩效考核（效能评价）和履约监管等；中咨公司在国家发展改革委和其他部委及相关单位的支持下，与社会资本方深入合作，高效地完成了各项专业支撑任务。第三方专业机构负责PPP项目绩效评价和实施监管等实施机构角色，改变了传统的政府行政命令的惯性思维、绩效评价以惩为主的考核机制，并以合作共赢、改进服务的姿态推进PPP模式高质量发展。

以PPP项目绩效考核为例，虽然我国PPP政策一直倡导绩效管理，也出台了绩效管理相关办法或评价框架，但由于各行业差异性很大，很难采用一套共性指标体系放之四海而皆准。特别是诸如民用空间基础设施PPP项目，国内尚为空白，其绩效评价根本无法套用某“万能公式”或“模板”。中咨公司研究设计了针对遥感卫星PPP项目的绩效考核（效能评价）指标体系，采取定性与定量相结合的评价方法，通过调查问卷、专家打分和访谈等方式，持续5年撰写了项目数据应用及公共服务效果评价年度报告，并通过对比分析历年数据，及时反馈数据服务改进建议，得到了政府方、社会资本方和用户的一致认可。

三、PPP项目实现了三个“初心”

国家发展改革委、财政部共同提出将公益与商业兼顾的1米分辨率遥感业务卫星作为试点，在民用空间基础设施推进PPP模式，除了引入社会资本参与国家民用空间基础设施建设的目标，酝酿该PPP项目还有三个“初心”，目前看来基本都实现了。

1.实现了国家整体利益最大化的“初心”

从政府的角度来看，通过PPP模式实现了各大部委用户共性需求的统筹以及集约供给，避免了数据的重复采购，提高了政府投资的效益和效率。以第三次全国国土调查为例，该项目完成了430万平方公里的数据任务，节省了数据采购经费至少1.2亿元，国产数据自给率由第二次全国国土调查的40%左右提高到90%左右；从行业部门业务化应用的情况来看，该PPP项目提供的遥感卫星数据产品为全国土地利用变更调查监测与核查、第一次全国自然灾害风险普查、防灾减灾救灾应急监测、生态环境监管和执法督察、农田利用调查、国家重点林区监测、交通精准扶贫、河湖管理保护和“清四乱”专项等提供了重要的数据支撑和决策依据，拓展了业务化应用的广度和深度，有效支撑了国家治理效能的提升；从推动产业化发展的效果来看，社会资本方通过PPP项目有效缓解了卫星初始投资的巨大压力，同时为了获得合理的回报，在优先满足中央政府的公共数据需求的基础上，积极通过市场化机制销售数据、开发增值产品、拓展用户，对于卫星遥感应用产业化的发展具有重要的促进作用。

2.实现了资源配置和使用最优化的“初心”

通过政府和社会资本合作的方式，社会资本方在满足政府用户公益性需求的前提下，优化了卫星和载荷配置，相比于国家投资12.95亿元研制1颗1米分辨率高分二号卫星，北京二号卫星星座由三颗1米分辨率的遥感卫星组成，总投资11.5亿元，降低了成本、增加了供给；地面站网布局方面统筹利用了国家海洋中心的牡丹江地面站，既提升了数据接收的效率又实现了东部地面站的异地备份；分发服务系统的建设充分考虑了基础条件、成本费用等要素，采用了北京主中心与郑州异地中心协同等方式，实现了资源的高效配置；在优先保障政府用户的数据拍摄任务的基础上，最大程度的调动卫星、地面、数据的资源满足市场个性化的需求，数据获取无云率达到70%以上，相比公益性卫星30%～40%的数据获取无云率，大幅提升了卫星的运行效率，充分发挥了民用空间基础设施的建设效能。通过政府规划、市场配置资源的双重引导，推动了民用空间基础设施的高质量发展。

3.实现了全过程监督评价专业化的“初心”

为了落实《国家民用空间基础设施中长期发展规划（2015－2025年）》提出的“研究建立国家民用空间基础设施监督评估和效能评价机制”以及PPP政策文件“绩效评价”的要求，该PPP项目建立了全过程的实施监督和绩效评价机制。中咨公司根据多年积累的航天领域咨询评估经验，对标美国航空航天局（NASA）地球观测数据与信息系统（Earth Observing System Data and Information System）的评价体系，研究制定了一套专业的评价指标和评价方法，从社会资本方提供的公共产品和服务的数量、质量、时效性、满意度、保障条件等方面按年度开展评价。通过质量抽检发现了数据辐射精度问题，督促社会资本方开展质量保障相关工作；不断反馈用户对服务模式、服务人员、分发方式、技术咨询等满意度情况和意见建议，用户服务满意度逐年提升的趋势明显；在统计分析的基础上，中咨公司还总结了用户数据需求变化的情况，以及提升时效性关键环节的措施建议等。监督评价对提高公共服务的质量和水平效果显著，也支撑了政府决策科学化、政策精准性、管理透明度的提升，为后续民用空间基础设施星地一体化效能的评价奠定了坚实的基础。

四、关于推广应用的四点建议

1.扩大民用空间基础设施领域PPP应用

发展民用空间基础设施具有重要战略意义，美欧等航天强国不断提升空间基础设施的应用服务能力，重复使用技术、低轨巨型星座等新技术驱动航天创新发展，以低成本大批量为特征的商业航天力量正在加速崛起，空间领域、卫星应用产业面临着更为严俊的战略竞争压力和挑战。国家民用空间基础设施1米分辨率遥感业务卫星PPP项目的成功实践表明，PPP模式可以激励更多社会资本参与民用空间基础设施投资建设和运营服务，有利于释放行业应用需求，创新服务模式和内容，在安全保密、业务运行、能力建设、产品质量等方面提供更重要、更优质的公共服务，服务于建设航天强国的部署，加快打造全球覆盖、高效运行的民用空间基础设施体系。

2.强化PPP项目合同全过程管理

PPP项目的核心理念是建立“利益共享、风险分担”的长期合作机制，通过PPP合同确立以市场机制为基础的互惠合作关系，通过合同条款约定并保障各方权利义务。民用空间基础设施领域应用PPP模式，政府和社会资本方更应重视PPP合同（含特许经营协议）管理，通过PPP合同的内容、签订和履约工作，明确界定合作范围、服务数量和质量标准，约定项目在投融资、建设、运营和服务、移交等阶段的双方权利和义务，建立奖惩机制和变更调整机制等。

3.引入专业机构为政府提供技术支撑

PPP模式是基础设施提供公共服务的一种创新方式，也是一项专业性很强的复杂项目运作模式。政府往往授权行业主管部门或所属事业单位作为项目实施机构，负责项目前期准备、社会资本遴选、PPP合同签订、实施监管评价和项目移交等工作。由于人员编制、项目经验和专业能力等方面所限，实施机构对其职责范围之内的工作往往力不从心。国家民用空间基础设施1米分辨率遥感业务卫星PPP项目实践再次验证了“让专业人干专业事”具有重要的实践意义，政府方可通过遴选专业机构提供全程专业支撑，做一个与专业社会资本方能力相匹配的合作方，使得PPP模式的政府方和社会资本方都能做到各司其职、各安其位、各尽其责、各得其所。

4. 积极探索PPP+REITs等投融资新模式

不动产信托基金（REITs）是国际通行的配置资产，具有流动性较高、收益相对稳定、安全性较强等特点。我国自2020年4月出台基础设施领域REITs试点政策并列入国民经济和社会发展“十四五”规划，2021年6月首批基础设施REITs试点项目正式上市以来，市场表现稳健而广受社会各界关注。国家民用空间基础设施遥感卫星项目初始投资规模较大，服务寿命一般8至10年，资产权属相对清晰，运营收益稳定。在卫星发射升空提供稳定公共服务以后，通过基础设施REITs盘活存量资产，有利于实现PPP项目社会资本方实现债务出表、风险隔离和提前退出，回收资金以资本金形式投入新的民用空间基础设施，并通过扩募机制不断做大REITs规模，在资本市场形成融资平台，在保障投资人获得稳定回报的同时，促进民用空间基础设施投资良性循环。