守正创新 笃行致远

——新时代工程咨询发展战略取向研究

陆君明 胡飞 赵瑞晨

内容提要

新时代工程咨询发展战略取向研究，是中咨海外咨询有限公司理论研究工作室近三年来的主要研究内容。“先评估、后决策”制度为新时代工程咨询发展提供了条件。新时代工程咨询应以习近平经济思想为指导，重构战略取向，提高专业顶层设计能力！

2022年是中国国际工程咨询有限公司成立四十周年。在中华民族伟大复兴、两个百年交汇、开启全面建设社会主义现代化国家新的历史时刻，我国工程咨询业四十年，走出了一条独具中国特色的发展道路。站在新的历史方位，工程咨询应以习近平经济思想为引领，不断提高专业顶层设计能力。

一、改革开放的伟大经历，为新时代工程咨询准备了充分条件

工程咨询业作为一个独立行业，是近代工业革命的产物。从1818年由英国建筑师约翰·斯顿组织土木工程师协会算起，已有两百年历史；从1913年在比利时成立国际工程咨询协会（FIDIC）算起，也有100多年历史。新中国成立以后，我国实行高度计划经济体制，基本按照原苏联投资模式管理。改革开放以后，我国借鉴国际经验，运用可行性研究技术，对工程项目建设实施科学化、民主化决策，经历了从评估咨询到全过程工程咨询试行探索的伟大实践，走出了一条独具中国特色的工程咨询发展之路，又为我国工程咨询业转型发展奠定了基础，为构建新时代工程咨询的理论与实践研究作了准备，呈现出以下四项基本特征：

(一)制度优势办大事

我国已连续多年稳居世界第二大经济体、第一制造大国、第一贸易大国，拥有全球最大规模的工业体系和发达的交通基础设施，既得益于国家投融资体制的基本确立、工程项目审批制度不断深化改革，也得益于工程咨询作为新兴先导产业、不断提高专业顶层设计能力，发挥制度优势办大事。仅以中国国际工程咨询有限公司（简称中咨公司）为例，在过去的40年间，累计完成各类评估、规划咨询任务超过6万项，涉及总投资超过100万亿元。累积了大量的重要且独特的数据资料，这些数据资料记录了我国40年来工程建设的历史。中咨公司撰写的《国家重大工程档案》分为交通、能源（上下）、工业（上下）、农林水和生态、社会事业和科学基础设施等共计7卷，累计纳入了上述领域的204个重大工程项目。其中长江三峡、南水北调、高速铁路、高速公路等，已成为具有时代特征、举世瞩目的典型性工程，成为中国方案、中国智慧、中国力量的示范性案例。进度条，百分之1

(二)我国工程咨询业快速转型成长

改革开放以来，我国工程咨询业快速转型成长，在做好“四个”服务（服务国家战略需求与决策，服务国家重大基础产业发展，服务国家重大工程建设，服务地区经济社会发展）取得了较好成效：一是行业规模不断扩大。到2020年底，全国工程咨询单位数量已超过19000家，从业人员达到250万人；二是智库建设及其作用显现。一些主要工程咨询机构创建了有专业特色的工程咨询智库平台，为各级政府的科学决策提出了不少有益的意见和建议；三是新业态不断出现。在发挥传统工程咨询优势的同时，开展了全过程工程咨询服务的试行探索，提高了工程项目建设科学化、民主化决策水平；四是2019年后国家连续出台了《政府投资条例》《外商投资法》《投资项目审批制度改革的若干意见》等文件；五是信息技术与咨询业务初步融合。在工程咨询业务和管理中应用了“互联网+”、“大数据”、“区块链”等新一代信息技术；六是初步规范了工程咨询（服务）产品，从业人员专业设计的素质和能力有很大提高，建立了咨询工程师（投资）水平考试，登记备案及继续教育制度等。

(三)工程咨询（服务）产品更加规范

根据国家发展改革委《工程咨询行业管理办法》（2017年第9号令），工程咨询服务范围包括规划咨询、项目咨询、评估咨询、全过程咨询。这既丰富了传统工程咨询产品，又第一次将全过程工程咨询（服务）纳入试行范围。

(四)“头雁”效应持续发挥

我国工程咨询业的成立与发展，与中咨公司的创建和发展密切相关。作为“头雁”，中咨公司逐步成为国家高端智库、世界一流咨询机构；进入新时期，不断提高专业顶层设计能力，持续发挥 “头雁”效应，研究探索新时代工程咨询业发展，为相关理论与实践研究作了准备。

二、新时代工程咨询的概念、意义和特点

“守正”意为恪守正道，出自司马迁的《史记·礼书》。守正创新，笃行致远，是指恪守正道，利用现有知识和物质资源而改造或创新，注重理论与实践合一、达到未来成功的目标，很有当今历史唯物辩证的哲学意义。自习近平同志在2012年十八大当选为总书记以来，多次提到“我们比历史上更多时候都更加接近中华民族伟大复兴，比历史上任何时候更有信心、有能力实现这个目标”。我国正经历着世界百年未有之大变局、疫情横行、世界动荡不安的关键时刻，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，已进入全面建设社会主义现代化国家新时代。2021年7月5日，国家发展改革委成立了习近平经济思想研究中心，并于2022年1月18日正式挂牌。

2022年1月18日，习近平经济思想研究中心举行挂牌仪式。

2022年6月，中共中央宣传部、国家发展改革委联合编写了《习近平经济思想学习纲要》（简称《纲要》）。工程咨询业要立足新时代，必须以习近平经济思想作指导，完整准确全面贯彻新发展理念，深入研究新时代工程咨询的战略取向，构建新时代工程咨询业发展新格局。

(一)新时代工程咨询的概念和意义

新时代工程咨询（New Era Engineering Consulting，缩写“NEEC”）是指以习近平经济思想为指导，在工程项目全生命周期内，围绕工程项目前期策划、决策和建设、营运而展开的综合性、跨阶段、一体化策划与管理的咨询服务活动。新时代工程咨询是工程咨询业的创新与未来，其意义为：

1.坚持以人民为中心，提高新时代工程咨询顶层设计新水平

完善投融资体制、工程项目审批制度不断深化改革的根本目的，是以习近平经济思想作指导，坚持以人民为中心，提高新时代工程咨询顶层设计能力，更好实现投资决策建设意图，发挥政治制度办大事新优势。

2.改变现行单项、碎片化咨询服务模式，发展新时代工程咨询跨阶段、一体化新服务

现行传统工程咨询服务模式，项目业主一般分别与多个项目咨询单位签订多个咨询技术合同，咨询单位彼此互不联系沟通，形成咨询的单项与碎片化服务，导致项目建设过程极易产生分歧意见，甚至合同纠纷，加大了项目业主协调工作量和制度性成本，从而在制度、机制上难以实现项目决策意图和项目全过程建设的控制。因此，发展跨阶段、一体化工程咨询新服务，创新工程咨询（服务）模式，主要与投资咨询综合性机构签订技术服务合同，并统筹协同管理，避免现行体制机制的缺陷。

3.创新工程咨询（服务）组织模式，为新时代工程咨询高质量发展带来新动力

创新工程咨询（服务）组织模式，要遵循项目全生命周期规律、建设程序要求和工程咨询行业执业准则，破除传统制度性障碍，重点培育投资决策综合性咨询机构的总体责任和参与全过程工程项目建设机构服务的协同性，提高工程建设质量、投资效益和运营效率，满足项目业主服务需求，并有利于国际接轨，加快工程咨询国际化发展新步伐等。

(二)新时代工程咨询的特点

新时代工程咨询主要有四大特点：

1.站位更高

展示“有效市场、有为政府”作用，进一步改善企业投资管理，完善政府投资体制，推动市场要素（土地、劳动力、技术、资本、数据）合理配置，建立全国统一大市场，全面推进新时代工程咨询的质量变革、效率变革、动力变革。

2.对项目全生命周期进行评价

根据我国投融资制度改革规定，项目全生命周期一般分为投资前期策划决策阶段、项目准备阶段、项目实施阶段、项目竣工与投产运营阶段四个阶段，新时代工程咨询就是对项目全生命周期的各阶段进行综合评价。

3.跨阶段一体化服务

全面推进新时代工程咨询服务，实现跨阶段、一体化服务目标，其根本目的是坚持以人民为中心，避免现行工程咨询单项、碎片化服务模式，实现投资决策意图，提高投资项目建设水平，并一以贯之。

4.发挥三大基础作用

要进一步发挥好三大基础作用，包括投资决策主管部门在工程项目建设程序中的统领地位与作用，投资决策综合性咨询机构在工程项目全过程建设中的总体责任与作用，创新有辅有主、专业责任明确，发挥参与项目全过程建设中的协同作用。

(三)新时代工程咨询与传统工程咨询的关系

传统工程咨询业务主要是工程项目前期投资策划决策服务为主的咨询服务活动。新时代工程咨询是传统工程咨询的延伸和发展，是在投资决策主管部门统领下，发挥投资决策综合性咨询的总体责任和创新有辅有主，发挥参与工程项目机构的协同专业责任。两者关系密切，但也有区别。

1.作用与目的不同

传统工程咨询主要发挥项目建议书（预可行性研究）和项目可行性研究等特长，以工程项目前期策划审批管理为主，为投资者提供决策依据和建议。

新时代工程咨询以习近平经济思想作指导，除发挥为投资前期策划决策服务外，还应统筹协同招标代理、勘察设计、工程监理、造价咨询、项目管理等专业特长和责任，满足建设单位一体化服务需求，增强全过程项目建设的协同性，帮助建设单位提高建设质量、效益和节约建设投资，实现工程项目按投资决策意图的顺利实施。

2.能力与组织实施的着力点不同

传统工程咨询主要在投资策划决策环节，统筹考虑影响项目可行性的各种因素，对市场、技术、经济、生态环境、能源、资源、安全等影响可行性的要素进行统筹协调。

新时代工程咨询一般由相应资质许可的执业资质的投资决策综合性咨询机构牵头，应具备完成相应专业责任和能力，承担投资策划决策、勘察设计、工程监理、造价咨询等业务，配备相应执业资质、熟悉专业技术知识和管理经验的人员，并要求投资决策意图贯穿项目建设运营的全过程，一张蓝图干到底。

3.管理与监督的责任主体不同

传统工程咨询主要承担项目前期策划决策为主的工作，办理项目审批核准、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可的手续，由投资主管部门负责审批管理。

新时代工程咨询除承担项目前期策划决策外，还应提供与工程建设准备、建设实施、竣工验收等后续相关的招标代理、勘察设计、造价咨询、工程监理、项目管理等专业性咨询服务，按照新型监管方式，由投资主管部门统领和各相关行政主管部门协同管理。

三、新时代工程咨询的研究路径和主要对策举措

习近平经济思想是新时代做好我国经济工作的根本遵循和行动指南，深入学习贯彻习近平经济思想，全面建设社会主义现代化国家，充分发挥对新时代工程咨询的导向、引领和指导作用。新时代工程咨询要以《纲要》为总框架，解决好咨询服务应用。

习近平经济思想博大精深、体系严整、内容丰富，主要有以下三条研究路径。

(一)深化研究习近平经济思想与新时代工程咨询的关系，以核心理论条目发挥导向作用

研究落实习近平经济思想，要在《纲要》研究基础上，从理论高度归纳整理核心理论条目，进一步具体指导新时代工程咨询（服务）。如：加强党对经济工作的全面领导，切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能；“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴中国梦；完整准确全面贯彻新发展理念，发展中国特色社会主义政治经济学的新境界；坚持以人民为中心，在高质量发展中促进共同富裕；坚持培育巩固发展公有制经济，鼓励支持引导非公有制经济“两个不动摇”，构建中国特色社会主义制度；处理好“有为政府、有效市场”关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用；新时代经济发展的基本特征，由高速发展阶段转向高质量发展阶段；坚持供给侧结构性改革为主线不动摇，牢牢把握扩大发展的战略基点；建立完善关键核心技术的新型举国体制；殷切嘱咐“绿水青山就是金山银山”；推动形成主体功能明显、优势互补，高质量发展区域经济的战略格局；把乡村振兴战略作为“后扶贫”时代工作的总抓手；构建以国内大循环为主体、国内国际双循环互相促进的新格局；构建人类命运共同体，建立新型国际关系；以“五通”内涵为核心创建“一带一路”，绘就一幅由“大写意”到精谨细腻“工笔画”；对联合国、巴黎协定“碳达峰、碳中和”的郑重承诺及其十大行动计划；加强数字经济、人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域，推动大数据、云计算、智慧城市建设，加快数字中国建设；提高解决改革发展的本领等等约50余条。习近平经济思想正在不断深化和发展，要密切关注、及时归纳整理核心理论条目。

(二)深化研究国家投融资体制与工程项目策划决策的关系，开展战略研究发挥引领作用

新时代工程咨询的首要问题是处理好国家投融资体制与工程项目策划决策的关系。目前，我国投融资体制正在不断深化改革中。在“发展与减排、整体与局部、长远目标与短期目标、政府与市场”四大关系中，既有为国家投融资体制、工程项目审批制度不断深化改革服务，又有重大工程项目策划决策的课题。开展战略研究，应协助国家研究有关投资主体、投资方式和各主体利益关系的体制机制等，成为新时代工程咨询专业顶层设计的首要任务和重要内容。其战略研究的方法一般采用SWOT分析和投资机会研究等，通过必要的市场调查、投资环境、政策支持，进行较深入的技术经济论证。因此，要把战略研究作为新时代工程咨询的首要任务和主要咨询产品。

(三)深化研究完整准确全面贯彻新发展理念与提高专业顶层设计能力的关系，规范“1+4”咨询（服务）产品发挥指导作用

不断提高工程咨询专业设计能力，关键在咨询应用。

首先完善规范新时代工程咨询“1+4”咨询（服务）产品名录，重点把握五个工作要点，即一要加强前期准备，选好项目经理；二要规范工作流程，拟定工作方案；三要组织团结工作团队，聘请专家；四要坚持两级评审，写好咨询（服务）报告；五要确保合同费用到账，控制咨询费用。

其次实现三个目的，即一是咨询（服务）产品的重点工作处于受控状态；二是营建良好的数字化工作环境、提高工作质量；三是完善良好的数字化业务环境、提高工作效率。

最终完成三项数字化操作成果，即在项目监控平台，编写项目工作方案、承诺告知和公示合同主要信息；在项目管理平台，根据国家政策、上位规划、行业标准等相关规定，形成委托方和咨询机构都能认可的咨询（服务）报告编制大纲；在项目操作平台，形成最终咨询（服务）产品报告和汇报用的PPT，简称“533工作法”。

结合《纲要》，新时代工程咨询重点研究以下七项战略举措：

1.咨询（服务）产品及其组合序列

新时代工程咨询将形成“1+4”的产品（服务）系列。根据行业准则、执业道德，应遵循实现项目决策意图、回避准则、咨询合同约定、咨询成果质量终身责任制的四项基本准则，遵循策划咨询序列、管理服务序列或评估咨询序列的关系，要在与项目业主签订咨询（服务）合同中，明确组合服务序列。

2.创新工程咨询服务平台

创新新时代工程咨询服务平台，是指能为项目单位提供综合性、多元化、一站式整合服务的载体，整合参与全过程工程咨询服务各专业机构的内外部资源，以契约为纽带，构建具有网络效应的组织平台。通过规范内部流程，构建良好的合作机制，为项目单位提供投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等跨阶段一体化的全过程咨询服务。目的是通过优质资源的集成、重组，克服现行制度造成的单项、碎片化供给服务模式的弊端，降低管理成本，快速应对外部环境，提高投资效益，更好实现投资建设意图。

3.质量管理与风险控制

新时代工程咨询的质量管理，是一个由相互关联、相互影响的诸多过程所形成的组织管理体系。其质量管理与控制是通过对过程中的各个环节进行管理和控制，使影响产品和管理（服务）质量的重点工作处于受控状态，确保咨询产品（服务）质量依法合规、符合要求。全过程工程咨询服务与所有经济活动一样，都不可避免产生风险，一般由系统风险和单一性风险组成。规避系统风险（“灰犀牛”）应主要通过加强全过程工程咨询机构的组织治理能力和ISO质量体系建设，完善风险管理制度和机制；对于单一性风险（“黑天鹅”），主要是项目经理及其相关人员在合同执行中出现局部违约或个人执行失职造成的，应通过加强行业自律教育，吸取教训，按照相应信用或质量控制程序，做好受控记录。

4.项目成本测算与收费标准

1999年原国家计委颁发过《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》，采取“按建设项目估算投资额分档收费标准”及其“调整系数”，分别对编制项目建议书、可行性研究报告及其评估，按项目估算投资和分行业的调整系数计算咨询收费，有一定借鉴意义，但由于物价上涨和按项目全过程服务的内容不完整，存在收费不规范、无序竞争等情况，需要重点研究。

5.新型监管方式及其立法

新时代工程咨询应采取新型监管模式，包括事中事后监管、信用体系建设、中介和市政公用服务三个内容。对加强事中事后监管，要进一步转变监管理念，完善事中事后监管体系，统一规范事中事后监管模式，建立以“双随机，一公开”监管为基本手段，以重点监管为补充，以信用监管为基础的新型监管机制，严肃查处违法违规行为。对实行告知承诺制的审批事项，审批部门应当在规定时间内对承诺人履行承诺的情况进行检查，承诺人未履行承诺的，审批部门要依法撤销行政审批决定并追究承诺人的相应责任；对加强信用体系建设，要建立工程建设项目审批信用信息平台，完善申请人信用记录，建立红黑名单制度，实行信用分级分类管理，出台工程建设项目审批守信联合激励和失信联合惩戒合作备忘录，对失信企业和从业人员进行严格监管，构建“一处失信、处处受限”的联合惩戒机制；关于规范中介和市政公用服务，要建立健全中介服务和市政公用服务管理制度，实行服务承诺制，明确服务标准和办事流程，规范服务收费。供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用服务要全部入驻政务服务大厅，实施统一规范管理，为建设单位提供“一站式”服务。

新时代工程咨询立法要点。应包括法律层面、行政法规层面、部门规章层面三个层次：法律层面是新时代工程咨询的基本法律，要明确新时代工程咨询的性质，法律地位和作用，业务范围，相应机构、从业人员资质、权利与义务，知识产权保护，收费及奖惩等；行政法规层面作为新时代工程咨询的配套法规，可配置咨询（服务）管理条例、合同管理条例（含编制新时代工程咨询合同范本）、咨询机构和从业人员执业准则、行为规范管理条例等；部门规章层面可编制新时代工程咨询费用收支管理办法，包括收费范围、费用计算方法、支付方式以及人员资格认证办法等。

6.在线数字化转型升级与信息服务

在线平台是指依托互联网和国家电子政务外网建设的固定资产投资项目综合管理服务平台。新时代工程咨询在线数字信息服务系统要通过“互联网+”与国家电子政务外网衔接，按照四个工作阶段，采用区块链信息技术，开发区别于BIM的在线数字新时代工程咨询信息服务系统（NECS ，暂用名）。在顶层形成数据头尾相连、可追溯、不可篡改，并能与国家电子政务外网衔接的信息服务系统，对每个阶段采用层次模型分层设计，建立新时代工程咨询工作平台，提高咨询工作效率，形成具有自主知识产权的系列专利产品。

新时代工程咨询信息系统主要包括云管理、云业务、云互联网。其中，重点优化开发云业务。在线数字化转型升级要注重新时代工程咨询软科学的原创性，知识产权、专利技术的原创性，数字化转型升级信息服务运维的可持续性。

7.执业素质和应熟悉的基本知识

2022年中央全面深化改革委员会第二十四次会议上，习近平总书记要求“加快建设一批产品卓越、品牌卓越、创新领先、治理现代的世界一流企业，……，要全方位谋划基础学科人才培养，科学确立人才培养规模，优化结构布局，在选拔、培养、评价、保障等方面进行体系化、链条式设计，大力培养造就一大批国家创新发展急需的基础研究人才。”新时代工程咨询从业人员应具备以下执业素质和应熟悉的基本知识。

(1)执业素质

工程咨询从业人员应具备两大基本执业素质：

一要有高度的政治敏感度、使命感，为国家、地区的政府和企业、金融机构等，提供各类宏观战略研究、重大政策、重大规划及其产业布局、重大工程项目建设咨询等。做好“四个对接”，即与国家相关主管部门、重大投资政策、上位规划和重大项目对接，及时开展专题研究。

二要有扎实的专业知识和技能，提高专业顶层设计能力。所谓“专业”，就是不说外行话，熟悉工程项目相关的专业理论、知识，熟悉相关行业发展现状、发展规划、产业政策，了解国内外产业发展趋势等，并按照功能化、工程化、项目化、产业化要求，组织开展投资估算、经济社会效益分析、风险分析等，并具有良好的文字表达能力。

(2)应熟悉的基本知识

工程咨询从业人员主要熟悉三个方面的基本知识：

一要熟悉工程咨询业发展和改革的历史。从评估咨询开始，为“先评估、后决策”政治制度办大事的优势，显示出巨大的生命力。进入新时期，我国工程咨询业以习近平经济思想引领新时代工程咨询发展，成为我国改革开放史的重要组成部分。我们必须熟悉和牢记这段历史，不忘初心，牢记使命。

二要熟悉基本理论、方法和工具。工程咨询业有系统工程、控制工程、全生命周期理论、信息工程等理论作指导，有一套较为完善的基本理论、方法和工具。如在战略研究中，应熟悉投资机会研究和SWOT分析理论；在规划编制中，学会“1+X+N”工作模式；在工程项目财务、经济和社会效益评价中，会应用《建设项目经济方法与参数》、项目社会评价等。重大工程项目应增加文化、哲学、伦理的构造内容。

三要熟悉产品（服务）格式及其工作内容。结合新需求、新业态、新服务，应区别为政府、企业、金融机构等不同客户，提供相应咨询（服务）产品格式、质量产品等。

一起向未来（Together for a Shared Future），这首北京冬奥会的歌曲言简意赅，很快唱响世界。立足新时代，中国工程咨询业要在习近平经济思想指引下，一起向未来！

注：文中图片来源于网络。