全过程工程咨询实施阶段招标代理业务发展策略研究

鲁千里  李沛沛

摘要: 工程建设全过程工程咨询业务逐步成为咨询主流的今天，招标代理作为实施阶段全过程工程咨询业务的重要模块，如何在电子化招标日益普及、传统招标模式遭遇瓶颈的情况下，顺应全过程工程咨询业务发展趋势，提升自身价值，实现成功转型， 本文提出了“强点、成线、扩面”的解决思路。

关键词:全过程工程咨询；招标代理业务；转型思路

2019年3月15日，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号），要遵循项目周期规律和建设程序的客观要求，在项目决策和建设实施两个阶段，着力破除制度性障碍，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务，全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率，推动高质量发展。

招标代理业务作为实施阶段工程建设全过程咨询（下简称全过程工程咨询）中的重要模块，在招标代理业务进入电子化招标日益普及、传统招标模式遭遇瓶颈的背景下，如何顺应全过程工程咨询业务趋势，提升自身价值，已成为招标代理业务能否进一步发展的重要议题。

一、全过程工程咨询业务各模块的特点

当前，从工程项目建设管理的视角看，咨询业务类别包括前期咨询、勘察、设计、招标代理、项目管理、监理、造价咨询等多个咨询服务业态，它们在从事技术、经济及管理服务等方面，各有侧重，各有特色。

如果把实施阶段全过程工程咨询看作是覆盖工程管理方方面面的“面”的话，那么造价咨询、监理、项目管理等业务就是由时间串起的“线”，而招标代理业务则是在不同有限时间段内参与工程的点。这种点状参与的模式，决定了招标代理业务的特点。

现有工程咨询业务各类别的内在关联可从“点、线、面”的角度加以理解^[1]：“点”是指时间不连续、业务相对独立的单项工作；“线”是指其服务在各阶段从头至尾贯穿始终，但只聚焦于单个方向的工作，此项以外的其它工作基本不参与或仅在必要时进行配合；“面”是指在某阶段成为主导或主要协调管理方，能在一定程度上把握着整个项目的方向（详见下图）。

图1 全过程工程咨询各业务模块在各阶段参与图

如上图所示，招标代理模块在前期、准备、实施等阶段均可能频繁介入，但在完成招标流程、确定中标人并交付成果资料后，招标代理服务即告结束，与之后的工程进展基本无关（除非业主要求协助进行审计），呈“点”状特征。此外，勘察模块在准备阶段和实施阶段的工作也具有点状特性。

项目管理模块虽全程参与，但只帮助建设单位从事管理与协调工作，并对监理、造价、招标等具体业务介入不深，它的工作呈现单一方向“线”的特征。造价咨询模块虽然贯穿项目的所有阶段，但只负责成本或投资这个单一方面，其它方面涉及较少，工作呈明显的“线”性特征。

投资决策综合性咨询通常称为前期咨询，其与设计、监理等单位分别在前期、准备、实施等阶段深度参与甚至担任主角，对项目的成败影响较大，在其主导的阶段，呈“面”状特征。

二、招标代理业务点状参与全过程工程咨询的优势与劣势

(一）优势分析

1.业务方面优势

参与项目合同体系的筹划，掌握规则制定的先机。招标代理单位能在项目正式启动前深入地通盘考虑涉及参建各方的合同体系，设定各参建单位合同的范围和权利义务关系，其他业务模块也只能在其设定的合同框架内行事，因此相对于其他业务模块，招标代理业务能获得部分制定规则的先机。

招标代理模块人员接触面广，掌握信息和人脉优势。招标代理模块在前期、准备、特别是实施阶段均有参与，需要同建设单位、设计单位、投标人等各参建方进行深入沟通，是招标控制价、投标文件及合同文件等信息的集散处。相较于其他业务模块，招标模块能较为深入全面地掌握项目的各种信息，也能通过招投标认识项目参建单位各个方面的负责人。

2.经营方面优势

经营性现金流充沛。招标代理业务点状参与工程，各分项招标项目完成即可请求业主方付款，且售卖资格预审文件、招标文件的收入也能补充现金流。因此从经营角度看，招标代理业务相较于其他业务模块具有服务时间短、收款快、现金流量好的优势。

成本优势明显。全过程工程咨询主要成本是人力资源成本，而招标代理工作人员所需技能较少，专业要求较低，可替代性强，故其议价能力也低，因而招标代理业务模块相较其他模块拥有成本优势。

(二）劣势分析

首先，招标代理业务涉及可研编制、造价咨询、监理、施工、设备、重要材料采购等工程所需各个方面的招标，呈现出单项收入小但频次多的特点，因此，招标代理业务主要靠累积项目数量来获得收入和利润，相对于全过程工程咨询的其他模块，付出的劳动多但价值低，可替代性强。

其次，大多数招标代理合同都是一次性支付酬金，没有分批支付的情况，如果不能持续获得招标代理业务，其现金流枯竭的速度也会很快。

此外，招标代理业务因其决定建设工程合同授予对象的特殊属性，投标人会予以重点围猎，操作不当或自身监管不严，会带来远超其他业务模块的法律风险。

最后，从工作组织模式上看，招标代理业务程序性工作较多，劳动成果在项目间的通用性较差，难以批量化实施，相较于其他业务模块，难以通过改变工作组织模式等措施提高劳动生产率。

三、招标代理在全过程工程咨询业务中的作用

(一）招标代理业务的合规性是关系到全过程工程咨询业务成败的全局性问题

评价全过程工程咨询业务的优劣，很重要的方面就是其所参与的项目能否经得起国家审计的评价。招标代理业务是腐败问题的易发区域，自然也是国家审计的重点，如果招标代理业务不能通过国家审计，其他业务模块表现再好，也难以使建设单位满意，进而影响日后获取业务的机会。全过程工程咨询项目在实施过程中，能否选择一个可靠的招标代理单位，是关系到全过程工程咨询项目成败的全局性问题之一。

(二）招标代理业务是全过程工程咨询的重要数据来源

运行良好的全过程工程咨询项目，离不开各种数据的支撑，而招标代理业务模块，成为最早提供实施阶段全过程工程咨询数据的重要来源。

首先，招标代理机构长期从事招标采购代理业务，涉及招标项目业务类型多样，参与各类型单位众多，积累了庞大的工程数据资源，包括工程施工、监理、造价、工程咨询等众多行业。招标代理机构建立数据库，通过统计分析，找出建设单位的关注点或需要改进的问题，为全过程咨询服务提供数据基础。

其次，招标控制价和中标价格是招投标双方博弈的真实数据，其数据来源广泛，包括投标人、招标人、设计单位和造价咨询单位等，更贴近市场行情，是高质量的造价数据，如能很好地整理和挖掘，将会有助于提升全过程工程咨询质量。

再次，中标价格是合同签订的重要依据。中标价格不但是合同签订的重要内容，也是项目实施阶段双方价格谈判的重要规则，因此，不断积累和更新中标价格数据，不但能够帮助投标人更好地获利，也能够帮助招标人识别不平衡报价，压缩投标人的不合理利润。

(三）招标代理业务对施工与运营成效具有重要影响

招标代理工作的优劣，在于能否帮助业主选择最合适的中标人。由于中标人是工程实际业务的完成者，中标人的能力与信誉，以及中标人与委托人能否在合同框架内相互配合，是项目在实施阶段能否成功的重要保障。因此，中标人选择是否得当，一定程度上能够影响项目的实施效果。

(四）招标策划对合同体系的确定具有重要影响

合同体系需要由实施阶段建设单位依托招标代理单位通盘考虑，如果合同体系设置合理、恰当，各参建方在合同体系的约束下，能够合理分配权利和义务，并做到高效沟通与衔接，建设单位实施阶段的管理协调工作压力将大大减轻。招标策划的水平，一定程度上影响着项目实施阶段的效果。

(五）招标代理业务环节是委托方与受托方谈判的重要时间窗口

在实际建设工程中，招标前主动权在建设单位，投标人为了中标往往能答应各种条件限制；而一旦中标，建设单位的主动权就有很大一部分转移到了承包单位手上，可能会利用拖工期、找变更等各种手段迫使建设单位在结算价格上予以让步。因此，招标代理业务的实施过程，是业主充分掌握游戏规则制定权的重要时间窗口。如果全过程工程咨询单位能同建设单位一起充分谋划，在招标文件及承包（施工）合同中留下足够的法律伏笔，便能为承包（施工）阶段的博弈争取主动。

四、招标代理业务顺应全过程工程咨询工作的发展建议

通过梳理招标代理业务在全过程工程咨询“点、线、面”中的位置及其发挥的作用，笔者认为招标代理业务顺应全过程工程咨询业务发展趋势的核心在于“强点、成线、扩面”。

(一）“强点”：做精做透招标代理业务，持续提升其在全过程工程咨询业务中的作用

1.加强专业人员业务培养，提升全过程工程咨询能力

对比全过程工程咨询业务能力的要求，目前招标代理人员在业务能力上存在三个短板：一是事务性，招标代理人员在程序性事务中花费了较多精力，随着电子化、标准化招标的逐步推行和不断完善，招标代理人员从业门槛及核心竞争力将进一步降低；二是片面性，许多招标代理单位将招标程序划分为若干区段，每个人只负责其中一个环节，以流水线的方式批量完成招标业务，剥夺了招标代理人员进一步发展的空间，降低了其不可替代性，造成了从业人员流动频繁、处境尴尬的局面；三是局限性，《2020年工程招标代理机构统计公报》显示，招标代理机构承揽的合同额中单纯的招标代理业务仅占8.48%^[2]，典型招标代理单位还兼营造价、监理等业务，故业务能力仅仅局限于招标代理的员工，不仅无法支撑招标代理业务向全过程工程咨询转型，甚至连招标代理单位现有的业务结构都难以全面胜任。

因此，招标代理业务要顺应全过程工程咨询业务发展的趋势，必须将人才队伍建设提升到战略高度，需要凝聚一批懂法律、善管理、敢创新的全过程工程咨询业务骨干，知识结构从招标业务延伸到前期咨询、合同管理等方面。可以通过内部挖潜和外部招聘两种方式进行人才队伍建设，内部挖潜就是鼓励员工考取造价、监理等职业资格证书，以丰富员工的知识储备；外部招聘优质人才，则可激活“鲶鱼效应”，增加团队活力。

2.实现标准化、电子化，摆脱刻板印象

招标代理单位主动迎接招标投标过程的电子化及标准化，堵住漏洞，挤压围标串标的操作空间，一方面降低招标代理业务的法律风险，另一方面也能够摆脱招标代理单位是实现某些业主特殊目的“白手套”的刻板印象。

3.从单一招标业务向全能型招标代理集团拓展

目前招标代理业务分别受建设、财政等不同职能部门监管，导致招标代理业务被划分成若干不同的细分市场，许多招标代理企业只专注于单一细分市场。随着统一监管的趋势及监管平台的不断整合，跨领域开展招标代理业务的门槛正在降低。招标代理单位可以组建适应不同细分市场的人才队伍，建立跨领域的全能型招标代理集团。

4.做好细分市场以提供个性化的服务

建设项目的种类繁多，每种类型的项目涉及的招标条件、技术规范均存在不小的差异，难以用标准化的招标方案和招标文件来批量招标，但部分招标代理企业专注于在此细分市场中提供差异化的个性服务，更好地跟踪服务建设单位的需求，将会是另一条“强点”的道路。

（二）“成线”：从点出发，不断挖掘其他业务模式，持续提升实施阶段全过程工程咨询的业务能力

1.提供全过程增值型的招标代理服务

现行的招标代理服务多为点状参与项目建设，在走完招标流程后便与项目脱钩。招标代理单位可以向前后两端延伸，向前进入前期项目合同体系设计、招标方案策划、潜在投标人调研分析；向后延伸到合同后期执行情况跟踪评价、完善采购流程、进行招标过程的管理或项目招标投标的合规性审查等，通过增值服务，获得更多的收益。

一是提供合约咨询评估服务。招标代理单位可以梳理出一套切实可行的合同体系，理顺合同体系内设计、监理、施工、跟踪审计等参建单位的权利与义务，减少标包数量，避免相互扯皮，从而减少实施阶段委托人的管理成本。此外，还可以在招标阶段帮助业主把握制定规则的时间窗口，开展专项咨询（如协助业主编制招投标采购计划、采购调研、设备询价等），充分保护业主权益，为业主创造节约价值。

二是招投标合规性审查。使用国有资金的项目，必然要接受政府等各种层级和形式的审计、专项检查、巡视。招投标成果能否经得起多角度、大范围的审计，不但成为考核招标工作质量的试金石，也关乎建设单位声誉，因此许多建设单位高度重视招投标合规性工作，但市场上却没有相关合适的合规性审查服务来满足需求。如果招标代理企业能从审计视角出发，协助建设单位对招标活动把关，确保招标投标程序合法、招标过程合规、合同订立规范，顺利通过各种审计，其市场前景将会十分广阔。

2.通过数据积累与挖掘，开展大数据支撑下的采购顾问服务

招标代理企业积累了大量有关建设方、施工方、材料设备供应商、社会咨询企业的各种业绩、项目经理人力资源情况、甚至报价数据。这些数据不但含金量高，其真实性也能够保证。但反观建设方、施工方一方面需要此类数据作为招投标的依据，另一方面获得和整理此类数据的成本很高，如果能对数据进行脱敏、挖掘、整理、开发及利用，将会极大地提升招标代理企业在全过程工程咨询业务中的话语权，具体实现路径有：

一是建立招标人与投标人的信用评价体系。可通过自有数据，将实力强、信誉好的招标人、投标人分别建立信息库，为政府部门建立信用评价体系提供基础，为各市场主体防范风险提供参照。

二是建立真实的成交价格信息库。利用招投标博弈后形成的价格信息，再经脱敏加工，结合市场调研，建立起真实的、与市场贴近的材料、设备、工程及服务等价格信息库，无论是为建设方的投资决策提供成本测算，还是为施工、材料设备及服务商提供投标参考，亦或是为咨询企业提供可靠的价格信息，都具有重要的价值。

三是为小型采购项目架设服务平台。招标代理单位可建立面向必须招标要求以下的小型采购项目询价平台，通过优质、便捷、高效的服务链接供需双方，通过采购居间服务拓展收入来源。

（三）“成面”：主动加入上游公司或建立全过程工程咨询业务联盟，持续提升实施阶段全过程工程咨询业务的覆盖能力

单靠招标代理单位本身扩展至全过程工程咨询业务的各个模块，不仅非常费时费力，而且不一定能取得良好效果。如果能够通过股权转让、交叉持股等形式，建立或加入一个或者多个全过程工程咨询业务联盟，并相互派驻代表，则可在提高业务能力的同时增进互信，形成一个牢靠的联盟参与全过程工程咨询业务的市场竞争，共同为建设单位提供优质的咨询服务。