构建国有企业“大监督”格局的

基本路径和改进建议

——以中国国际工程咨询有限公司为例

中咨公司“青马工程”第五小组  费鹏 任欣然 等 

一、研究背景及意义

党的二十大报告对坚定不移全面从严治党作出战略部署，要求健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。在政治、经济不断发展的新时代背景下，国企传统监督方式存在监督主体各自为政、监督资源分散、监督范围不全面、监督效率低下等弊端，越来越不能适应新形势、新要求，国企大监督体系建设刻不容缓。建设大监督体系，既是深化国资国企改革的要求，更是防范和化解企业经营风险、维护国有资产安全的创新手段，对保障国有企业健康持续发展具有重要的意义。如何加强和改进对国有企业经营管理的有效监督，构建符合实际、有效运转的监督体系，推进各类监督协调贯通，是国有企业完善监督制度的必然趋势，也是国有企业“大监督”格局需要探讨的一个重要课题。

构建“大监督”格局是以对权力运行的制约和监督为核心，以廉洁风险防控建设为基础，整合公司纪检、巡视、审计监督等各职能监督资源，通过内部监督与外部监督相结合、专业监督与综合监督相结合、群众监督与组织监督相结合，采取定期会商、信息报告、协同监督、专项整治、巡视联动、成果共享、宣传教育、线索移交、整改督办、监督促进的工作机制，节约监督成本，提升监督效能，形成监督合力，使各项监督工作渗透到生产经营管理的每一个环节，实现监督工作全方位、全过程覆盖，有效保证内部监督工作的客观性、科学性和实效性。

中咨公司作为国内规模最大的综合性工程咨询机构和中央政府在投资建设领域的重要咨询单位，承担着国资央企的重要使命。对于公司高质量发展而言，构建“大监督”格局不仅是落实全面从严治党的重要抓手，也是强化监督治理效能、持续整治腐败的有力举措，在新赶考之路上跑出加速度具有重大意义。

二、构建“大监督”体系

公司党委、纪委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习宣传贯彻党的二十大精神，认真贯彻落实党的十九大及十九届历次全会精神和十九届中央纪委历次全会精神，认真落实国资委党委关于党风廉政建设和反腐败工作的各项部署要求，紧密围绕公司改革发展大局，发挥监督保障执行、促进完善发展作用，推进政治监督具体化、精准化、常态化，加强对权利运行的制约和监督，增强对“一把手”和领导班子监督实效，严明政治纪律和政治规矩，持之以恒纠“四风”树新风，不断推动全面从严治党向纵深发展。

(一）明确监督对象和范围，实现管理环节上的全覆盖

把监督的重点放到影响公司经营目标实现的关键环节上，将措施和要求融入核心业务流程、落实到重要岗位人员，有效促进提升经营效益和管理水平。

政治监督。把政治监督放在首要位置，强化对贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署，践行“两个维护”情况的监督；强化对落实全面从严治党主体责任和监督责任情况的监督；强化对立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展情况的监督，从根本上提升企业治理水平。

制度监督。把制度监督放在重要位置，通过制定定性与定量相结合的制度缺陷认定标准、风险评估标准和合规评价标准，对业务管理制度和法律、合规、内控、风险管理体系（即“四合一”依法治企体系）进行全过程的监督和评估，监督制度“有没有、是否执行、是否有效”，及时发现制度漏洞，督促相关部门整改完善，保证制度立得起、行得通、有实效，以保障各项经营业务合规开展。

人的监督。把人的监督放在关键位置，紧盯企业领导干部等“关键少数”特别是各级“一把手”，强化对贯彻执行民主集中制、依规依法履职用权、担当作为、廉洁自律等情况的监督，将个人重大事项纳入监督范围，严格执行违规经营责任追究制度。

重要事项监督。把重要事项监督作为监督工作着力点，坚持问题导向，聚焦重点领域、关键环节，强化对“三重一大”、国企混改以及投资并购、高风险金融业务、境外投资（资产）、工程建设、物资采购等权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督。

(二）建立“多维一体”监督格局，护航全过程监督

围绕建立与企业发展新形势新任务相适应的内部监督体系目标，推进构建以政治监督为统领、专责监督为核心、职能监督为主线、业务监督为基础等各类监督方式有机融合的“大监督”格局。构建“大监督”格局强调监督主体和监督职责，紧抓监督核心内容，充分体现监督工作的本质。

加强纪律监督。公司纪委由公司领导、总部部门、所属企业成员组成，在重要所属企业成立二级公司纪委，配备专职纪委书记，配齐配强专职纪检干部，纵向上形成公司党委统一领导、向下延伸到各级所属企业的监督网络，实现监督全覆盖。紧盯落实党中央重大决策部署和重点工作任务，以政治监督统领日常监督，将监督“探头”触角向下延、向前伸，加强对“一把手”和领导干部的监督管理，深化运用监督执纪“四种形态”，一体推进“三不腐”。落实“三个区分开来”，突出严管厚爱结合、激励约束并重，对明知故犯和无心之过、肆意违规和改革失误、蓄意谋私和因公差错等区别处理、恰当处理，做到早发现早提醒、敢纠错真容错，加强监督的同时，在纪法情理贯通融合中树立正确导向，激发干部职工干事创业内生动力。

加强审计监督。公司董事会下设审计与风险委员会、监督委员会、法治与合规委员会，就内部审计、内部控制、全面风险管理等事项对董事会负责；3家所属企业设立了内部审计机构，配备专职审计人员，建立“上审下”统一管控的内审工作机制，加快构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。贯彻落实国资委有关工作要求，扎实做好内部审计工作，积极推动内审监督全覆盖，开展经济责任审计、专项审计等，促进审计整改与结果运用，一体化推进发现问题、完善内控、规范管理、防范风险。此外，建立健全违规追责工作体系，结合内外部审计发现问题开展追责工作，推动追责工作成为公司监管经常性手段和形态。

加强巡视监督。集团本部设立巡视部门，3家所属企业设立巡察部门，紧紧抓住巡视巡察政治性、权威性、主动性、深入性、融合性等特点，创新联动融合工作机制，督促各级巡视巡察组织同向发力、同频共振，形成横向全覆盖、纵向全链接、全局一盘棋的监督战略格局。

加强组织监督。公司按照干部管理权限，实行分级监督，一级抓一级，建立监督责任制，严格落实规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为规定，严格执行领导干部个人有关事项报告制度，落实“两项法规”要求。加强财务监督。围绕财务管理制度是否建立健全、财务内控机制是否有效、是否存在财务风险等方面加强管控。加强法律监督。加大对规章制度制定、重大决策事项、重要合同签订、重大项目运营等合法合规性审查力度，组织开展合规风险识别和预警，做好风险应对。

(三）强化制度保障，增强制度的权威性和执行力

通过完善组织机构建设、制度建设，统筹协调各方监督力量，系统集成监督成果，形成既分工负责、衔接贯通，又协同配合、相得益彰的工作格局，充分发挥监督职能作用，着力补齐监督短板，压紧压实监督部门责任，促进监督工作形成有机闭环，提升公司治理水平和风险防范能力。

着力构建全面从严治党长效机制。研究制定《公司关于加强政治监督的实施办法（试行）》《公司关于加强对“一把手”和领导班子监督的实施办法》，坚持和加强党的全面领导，落实管党治党政治责任；修订制定《公司容错纠错工作实施办法》《公司问题线索处置工作办法》《公司违规经营投资责任追究实施办法》《公司违规经营投资责任追究实施细则》等，严格责任追究，精准问责规范问责；制定《公司职工廉洁从业规定》《公司中层领导干部廉洁档案管理办法（试行）》，加强职工干部的日常教育管理和监督；先后制定《公司领导干部插手干预重大事项记录报告工作规定（试行）》《公司规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定》《公司处室负责人及以上干部选拔任用事前征求纪委工作部门意见的工作规定》，规范权力运行，防范廉洁风险；修订制定《公司内部审计工作规定》《公司所属企业领导人员经济责任审计实施办法》《公司审计查出问题整改工作管理办法》，健全审计协同机制，强化内部审计监督职能；制定《公司境外机构/项目领导岗位和关键岗位人员管理暂行办法》《公司境外投资及境外机构财务管理办法（试行）》，加强公司境外关键岗位人员管理和财务管理；制定《公司党委关于进一步加强巡视巡察上下联动和整改成果运用的意见》《公司集中巡视巡察和整改工作履职规范》，持续构建巡视巡察上下联动和成果运用机制，推动形成中咨特色的大监督战略格局。

着力构建“1+N”的内部控制体系框架，以《公司董事会工作规则》作为董事会制度体系的核心，《公司董事会授权管理办法》《公司所属企业负责人任期制和契约化管理暂行办法》等为支撑，先后制定《公司全面风险管理办法》《公司合规管理办法》《公司资金内控监督管理办法》《公司投资监督管理办法》《公司重大经营风险事件报告工作规定》《公司责任约谈工作规则》《公司股权类投资项目投后监督管理细则》《公司经营投资尽职合规免责事项清单》等，涉及公司经营、生产、管理、资金、内控等各个方面，明确监管职责权限，细化监管要点，规范工作流程。持续推进“废、改、立”工作，确保制度建设规范性、科学性和可操作性相统一，进一步提升管理水平和管理效率。各所属企业及分公司按照公司要求，制定修订并完善管理制度，进一步规范和加强企业内部控制，促使各项管理工作规范开展，有据可依。

三、“大监督”的做法及成效

公司党委认真贯彻落实党中央关于“推动各种监督协调贯通、形成常态长效的监督合力”要求，结合推进纪检监察体制改革，将构建“大监督”格局作为建立健全内部监督体系的切入点，在持续完善精准监督基础上，把学习贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和党中央决策部署作为政治监督的重中之重，聚焦狠抓落实重点任务，聚焦建设国家高端智库和世界一流咨询机构的战略目标，着力创新构建行之有效的监督形式，即：在公司党委统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系中，进一步强化公司纪委组织协调、统筹监督的作用，协同人力资源部、经营财务部、党委巡视办及审计与风险内控部等职能管理部门的监督力量，构建大监督格局，加强精准监督、规范执纪、一体推进“三不腐”综合能力建设，完善建立日常沟通协调、监督调查配合、信息资源互通的监督管理机制。主动跟进巡视、审计等整改情况的监督检查，加强与其他单位纪检机构之间的工作交流，形成问题会商、联动处置的工作机制，运用“全周期管理”方式，推动公司内部各类监督资源整合和协同联动，切实有效提升监督效能，营造风清气正的发展环境。

(一）强化政治监督，推动党中央决策部署贯彻落实

始终心怀“国之大者”，紧紧围绕习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署，以及国家高端智库和世界一流咨询机构建设、咨询评估、工程管理、安全保密等重点工作加强监督检查，持续推动政治监督融入日常、做在经常。围绕党中央高度重视、具有重大影响力的项目，在前期决策研究论证阶段，始终站在国家立场综合研判，坚持客观、公正、科学、可靠的原则，加强对重大项目的全方位科学论证，通过实地调研、开展座谈、落实两级评审制度，以及相关行业专家、院士多轮论证，形成咨询评估成果，为科学决策提供坚实可靠支撑。在工程组织实施和管理阶段，充分运用经常性交换意见、列席会议、参与调研等方式，及时跟进、靠前监督、防范风险、排查隐患，强化问题导向，着力建立完善上下联动、横向贯通的责任传导机制，采取建立三级检查机制、召开监理例会、进行廉洁从业制度交底等方式，确保重大项目合规廉洁高效推进。

助力维护境外资产安全。深入分析梳理境外项目防范腐败、加强廉洁建设等方面的经验，建立了“443”应对机制，包括4项风险因素、4项风险分析和3项管理措施，助推公司不断加强境外机构管控，持续完善制度机制建设，加强境外投资及境外机构国有资产和财务资金管理，加大对境外项目、机构及人员的管控力度，提升境外风险防范意识。不断加强境外违规问题线索梳理工作，扎实推进责任追究工作机制建设，着力构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的境外腐败治理体制机制，保障境外国有资产安全。

(二）做实日常监督，增强监督质效

纪检部门通过综合信访举报、审计、巡视等所发现的问题和实地调研情况，准确把握“树木”“森林”状况，及时完成政治生态分析研判报告，并向公司党委提出针对性意见建议，推动公司政治生态持续向好。推进各类监督统筹衔接、协作联动，动态更新中层领导干部廉洁档案信息，联合开展专兼职纪检干部履职考评工作，充分发挥组织优势、系统作用，强化工作合力。

通过专项检查、实地调研、个别访谈、列席各级党组织“三会一课”、民主（组织）生活会等方式，把握整体情况、发现薄弱环节、纠治突出问题，从不同着重点入手，以点带面推进工作。重点聚焦“一把手”贯彻执行民主集中制、依规依法履职用权、担当作为、廉洁自律等情况加强监督检查。强化选人用人工作全过程监督，严把干部选拔任用动议、民主推荐、考察、公示等关键环节，坚决防止“带病提拔”，规范问题线索处置，及时为受到不实举报的党员干部澄清正名。聚焦“靶向治疗”，用监督建议实时纠偏。紧盯“关键环节”、内部管理的“薄弱环节”，抓风险控制于未发，及时下发监督提醒函，督促各级党组织切实履行好全面从严治党主体责任，在日常工作中传导履责压力，充分发挥基层“哨兵”和“瞭望塔”作用，推动党风廉政建设月报制度落地见效。加大节日期间监督检查力度，重要节点前夕，协同有关职能管理部门赴重点所属企业项目现场进行督导检查。着力督办重点线索，对群众举报、明察暗访发现、巡视移交和相关部门转来线索进行统筹梳理，坚决惩治、一抓到底、严肃追责，逐级传导压力释放效能。

(三）强化监督制约，深化审计成果运用

全面履行审计监督职责，针对经济责任审计以及专项审计监督检查发现的问题，加强整改闭环管理，提升公司治理水平。围绕“权力运行”和“责任落实”两个重点，持续深化领导干部经济责任审计。开展所属企业负责人的离任经济责任审计和任中经济责任审计，强化对主要领导干部的监督管理，尤其重视任中审计，努力把事后监督向事前、事中延伸，切实将各级领导干部的权力置于党组织和干部群众的有效监督之下；对审计发现问题的整改实施闭环管理，对整改情况进行审核或“回头看”，切实提高内部管控水平和质量。

(四）加强联动协同，提升治理成效

在公司党委集中统一领导下，以政治监督为统领，按职责分工相关职能管理部门牵头组织开展监督工作，从思想上、责任上、组织上进行全方位贯通融合，其他部门积极配合。强化协同配合意识，定期沟通会商，做到各类监督成果共享、相关制度体系联建、相关工作任务联查，充分发挥监督的基础性保障性作用。

加大联合监督检查力度。针对违规违纪多发易发等重点领域，启动联合调查、联合审查、联合通报，不断优化配置监督资源，使监督更聚焦、更精准、更有力。一是公司纪检部门立足“监督的再监督”，着力推动专项整治工作由过去的“一家事”变为现在的“大家事”，督促协调各职能部门履行好各自职责，并结合监督检查党中央决策部署贯彻落实情况，将专项整治“回头看”工作与推进重点任务相结合，与业务工作同研究同部署同落实，推动廉洁风险与业务风险同防同控，提升协同并进的叠加效果。二是公司审计部门联合业务、人力、财务、监督执纪、巡视等部门，深入开展内控体系有效性监督检查，重点检查是否存在内控体系“建而未管”、内控制度建设不到位、重点领域和关键环节内控缺失、财经纪律意识淡薄、融资租赁业务管控不足等情况，在现场检查中对缺陷整改提出意见建议，形成齐抓共管的工作局面。三是在任期巡视全覆盖的基础上，公司增加“机动式”巡视，重点聚焦公司改革三年行动收官战和安全生产管控、保密管理工作，以及“十四五”发展规划推进落实情况等四个方面开展督查，综合运用“查、谈、汇、议”四种方式多维度分析研判，力求精准发现问题、及时分类移交、有效推动解决问题，协同有关职能部门核审整改方案，确保如期高质量完成。

(五）聚焦关键环节，强化廉洁风险防控

紧盯资金管理、工程建设领域、投资并购、采购招标等重点领域和关键环节，多维度整合监督资源，综合施策推动，针对重点开展监督检查，尽可能减少频次，为基层减负赋能。紧盯公权力运行各个环节，把权力置于有效监督之下，加强源头防控，把职能监督贯穿始终。积极组织各部门和所属企业按照“业务谁主管、监督谁负责”的原则，梳理业务工作中的重点领域、关键环节和廉洁风险点，明确监督事项、监督内容、工作标准和要求、监督路径和方法、监督频次，逐项逐条落实责任人，形成监督清单，强化源头监督，筑牢监督防线，有力保障公司承担的各项咨询评估项目顺利推进。

如，公司所属企业立足重大项目，探索搭建“大监督”平台。从公司承接的具有重要经济意义、政治意义或政府类民生项目中选取重点项目，聚焦项目全生命周期中的重要风险管控，做到提前预防问题、主动发现问题、推动解决问题。前期召开项目工作会，对项目开展情况、存在风险与困难开展调研，提出风险管控措施，建立风险清单。定期通过大监督部门联席会议对相关风险进行讨论，大监督工作组相关成员、试点项目所在部门相关人员、试点项目及党小组负责人召开项目监督检查会，项目负责人汇报平台实施以来项目建设、风险管控、疫情防控、职工廉洁从业等情况，大监督工作组开展评议检查，对项目风险进行再防控、再监督。

(六）服务中心大局，力求监督实效

紧紧围绕公司改革发展大局，聚焦主责主业，深入推进“阳光咨询，透明评估”，将其融入政治建设、业务建设、品牌建设、文化建设等各项工作之中，持续完善智库型企业监督有效机制，不断强化对权力的监督和制约，推动党中央决策部署在公司的具体工作中落实落细。重点围绕党中央关心的重大战略、重大工程、重大项目，先行先试，抓住关键少数、关键岗位、关键环节，强化嵌入监督，确保党中央重大决策部署到哪里、公权力运行到哪里，监督检查就跟进到哪里。

推行项目廉洁全程责任制。事前，根据项目情况，公司与项目单位签订廉洁协议或承诺，公司有关职能管理部门积极与项目单位的纪检、法务、内控机构建立联系，保持畅通渠道，接受项目单位的监督。建立重大项目廉洁台账，对项目执行过程中的廉洁情况全程记录；项目承担部门负责人、项目经理、项目组成员、专家签订廉洁承诺书，项目承担部门负责人或纪检负责人、项目经理分级对项目组成员进行廉洁交底、廉洁提醒；事中，对项目执行情况随机进行廉洁从业及职业操守情况调查；事后，根据项目过程中廉洁责任履行、项目单位反馈意见情况，进行廉洁评价，形成监督闭环。

(七）坚持问题导向，严肃责任追究

不断发现问题、处置问题、整改问题，才能体现真管真严、敢管敢严、长管长严，才能把全、严、治的要求体现在公司治理的各个方面。为此，公司研究制定《公司党纪政务处分和组织处理等决定执行工作办法（试行》《公司问题线索管理处置工作办法（2021年修订）》《公司违纪违规行为“负面清单”三级分类》，对严重违反政治纪律的问题，果断用好审查调查手段，及时清除隐患，对于情节严重、性质恶劣的，依规依纪依法严肃追究责任；对履行管党治党政治责任不力的问题，精准追责问责；对苗头性、轻微违反政治纪律和政治规矩的问题，用好第一种形态，助其整改。修订制定《公司违规经营投资责任追究实施办法（2020年修订）》《公司违规经营投资责任追究实施细则（试行）》，健全完善公司违规经营投资责任追究制度，清晰和细化责任追究的范围、方式、程序和资产损失认定，加强和规范公司经营投资行为。制定《进一步健全和完善公司违规经营投资责任追究工作体系建设的实施意见》，扎实推进追责体制机制建设，形成集团公司职责明确、流程清晰、规范有序、上下协同的追责工作体系。

四、存在的问题

(一）顶层设计尚不完善

尚未建立统一的监督检查体系，公司各部门之间、集团总部与所属企业之间存在一定程度的沟通壁垒，在监督联动、力量统筹方面存在困难，优势互补、协调推进没有得到充分体现，信息共享机制不健全。对各所属企业监督的延伸性有待加强，监督衔接机制稳固性不强，监督效果弱化。

(二）动态监督效果欠佳

由于业务类型不同、行业情况复杂，不同项目存在的风险类型和问题各有差异，在提炼形成日常监督重点问题方面存在一定困难。项目生产处于实时更新的状态，部分重点项目周期较长，后续工作动态跟踪监督不够及时。监督工作存在滞后性，且停留在事后监督层面，关口前移作用发挥不明显。

(三）实地调研基础不牢

国内疫情防控形势严峻，项目工作会通过线上视频方式开展，缺少实地调研基础，相关备案材料准备不充足，存在“简化”工作流程，影响工作交付成果质量的现象，项目风险管控任务清单有待进一步完善。

(四）境外监督工作有待加强

境外项目参与方多，执行周期长，管理难度大，往往以传统财务监督为主，缺少以财务监督、审计监督、巡视监督等联合监督方法及指导性文件，对境外机构、人员、资产的管控和监督力度不够。此外，公司境外相关监督部门与项目其他合作公司尚未构建联合监督体系，未能将“阳光咨询、透明评估”渗透与各方参与的各个监督与执行环节中。缺乏项目进程中各方信息的及时反馈，与项目其他参与方联动性不强，存在监督滞后和脱节的现象。

五、进一步完善“大监督”格局的建议

(一）统筹谋划工作

加强联动贯通机制创新，协同做好监督统筹工作。聚焦职能职责，进一步细化各监督部门监督职责分工和协作机制，充分发挥以党内监督为主导，有效发挥纪检监察专责监督、巡视政治监督、审计经济监督和相关部门职能监督作用，持续加强对所属企业、海外项目人员项目的监督力度，不断延伸监督触角，提高监督实效，切实把大监督建设与落实“三新一高”发展理念、党中央决策部署以及公司中心工作和战略目标任务有机结合，一体推动解决改革发展及业务建设与经营管理方面存在的突出问题。

(二）统筹组织实施

坚持“统一、简约、高效”原则，集团范围内做到“上下一盘棋”同部署同联动同落实。各单位根据工作需要常态化开展座谈会商，研究推进重点工作事项，定期及时通报各自工作中发现的重要情况，沟通协调多方资源统筹和协作配合事宜，研究解决案件线索查处过程中遇到的难点和问题。加强跟踪规划计划落实和工作进展情况，跟进监督、动态监督，形成监督工作有机闭环，将“阳光咨询、透明评估”渗透到各个项目中，确保监督作用得到有效发挥。

(三）统筹运用机制

强化制度机制建设顶层设计，建立健全大监督配套制度，尤其是成果运用和评估机制。着力补短板、强弱项、堵漏洞、防风险，做到有形覆盖和有效覆盖相统一，不断增强大监督工作的系统性、预见性、创造性、实效性和可操作性。加大信息化管控力度，灵活采取线上和线下相结合的工作方式，对发现的问题和整改审核意见建议，结合职能职责认真研判分析、深究原因、解疑破题、精准施策，将大监督成果转化为推动改革发展的具体成果，打造监督、整改、治理有机衔接，推动制度机制建设质量和企业治理能力不断提高。

(四）统筹集成合力

坚持稳中求进、实事求是、依规依纪依法，加强重点风险管控和重大事项监督。以公司风险监测台账为基础深挖重点风险隐患，并对公司重点项目开展实地调研，进一步完善风险管控任务清单和监督事项清单。充分发挥各类监督的专业优势，提高“大监督”和管理监督检查双向发现问题的准度和深度，增强日常监督针对性、实效性，避免各类监督交叉并行、增加基层单位工作负担，着力形成资源共享、优势互补、有效联动的监督工作局面。