编者按：2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）发布，投资规模大、建设难度高的收费公路等项目被列为“积极创造条件、支持民营企业参与”的项目，不强制要求民营企业在PPP项目公司具体持股比例。除此类项目外，其他收费公路项目需满足“民营企业股权占比原则上不低于35%”。PPP新机制发布近两年来，各地陆续出台对“投资规模大、建设难度高”收费公路项目量化认定标准。本研究系统梳理截至2025年9月底全国各地已正式发布的全部官方标准，基于投资规模与建设难度两个维度开展比较分析。各地出台的认定标准是PPP新机制下地方政府精细化、差异化治理的具体实践，为市场主体提供了投资指引，同时成为观察区域基建重点与政策导向的重要窗口。本文是PPP新机制观察系列研究：收费公路“投资规模大、建设难度高”认定标准的第一部分，阐述认定标准发布整体情况，分析“投资规模大”的具体界定标准，供业界同仁参考。
“PPP新机制观察”系列研究
收费公路“投资规模大”认定标准
郭艳鑫 张雪飞 伍迪
摘要：本研究系统梳理截至2025年9月底全国各地已正式发布的“投资规模大、建设难度高”收费公路项目认定标准，研究发现，在“投资规模大”方面，投资规模阈值分布于15亿元至100亿元之间，其设定与地方GDP、公路固定资产投资等经济指标呈现正相关，反映地方经济实力与基建需求的深层影响，本文为理解地方PPP治理逻辑、区域差异及政策协同提供了实践依据。
关键词：PPP；特许经营；新机制；收费公路；投资规模大；建设难度高；认定标准；区域差异
2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称《指导意见》），标志着我国政府和社会资本合作（PPP）事业迈入全新发展阶段。PPP新机制明确三大核心导向，即社会资本优先选择民营企业、回报机制聚焦使用者付费、实施模式全部采用特许经营。其中，最大程度鼓励民营企业参与，既是贯彻落实党中央、国务院决策部署的关键举措，也是引导市场回归PPP初衷本源、进一步调动民间投资积极性的重要抓手。
《指导意见》明确，“最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”，这一要求既契合我国引入PPP模式的初衷，也顺应了当前激发民间资本投资活力的客观需求。同时，考虑到国有企业是我国市场主体的重要组成部分，《指导意见》并未对国有企业参与PPP项目采取“一刀切”式禁止，而是制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）。该《清单》依据市场化程度、公共属性强弱、是否具备自然垄断性等特征，对新建（含改扩建）项目进行分类设置民营企业参与要求，将“属于市场的还给市场”，充分体现新机制在兼顾PPP项目公益性的同时、最大化释放市场效率的政策导向。具体而言，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具备自然垄断属性的项目，需积极创造条件支持民营企业参与。
值得关注的是，《清单》对收费公路项目的分类较为特殊：不符合“投资规模大、建设难度高”情形的收费公路项目，归为“关系国计民生、公共属性较强”的第二类项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；“投资规模大、建设难度高”的收费公路等项目，则归为第三类项目，需通过积极创造条件支持民营企业参与，但未强制要求民营企业参股比例。
为明确“投资规模大、建设难度高”的认定边界，部分地区陆续公开发布收费公路项目量化认定细则。截至2025年9月底，全国已有19个省级行政区和计划单列市出台了收费公路“投资规模大、建设难度高”认定标准（以下简称认定标准），不同区域的认定标准既存在差异也具备共性。本文聚焦各地出台的相关认定标准开展研究，并重点关注“投资规模大”维度的指标，形成若干思考，旨在为业界提供参考借鉴。
一、认定标准发布总体情况
截至2025年9月底，全国已有18个省级行政区发布收费公路“投资规模大、建设难度高”认定标准。其发布时间范围为2024年5月至2025年5月，已发布认定标准的各省级行政区域具体如图1所示，较深的颜色代表出台的时间较早。另有1个计划单列市（大连市）在2024年4月发布认定标准。从时间特征来看，发布呈两大高峰，2024年5月（湖北省、辽宁省、四川省、甘肃省）和9月（陕西省、海南省、湖南省、天津市）集中出台。从分布区域来看，西北地区（4个）、中南地区（4个）发布相对较多，华东地区（3个）、华北地区（3个）、西南地区（3个）次之。从政策有效期来看，10个地区明确2年有效期，其中新疆维吾尔自治区、重庆市提出期满后“视情况延续”，各地已发布认定标准基本信息具体如表1所示。
图1 已发布认定标准的省级行政区域
表1 各地已发布认定标准基本信息
注：（1）山西省于2025年7月25日发布公开征求《山西省特许经营收费公路项目“投资规模大、建设难度高”认定标准（征求意见稿）》意见的通知，但截至9月底未见正式公开发布，因此未列入表中。（2）黑龙江省于2025年9月8日发布公开征求《黑龙江省“投资规模大、建设难度高”收费公路项目暂行认定标准（征求意见稿）》意见的通知，但截至9月底未见正式公开发布，因此未列入表中。
二、“投资规模大”认定标准
（一）基本信息
在“投资规模大”的认定上，各地主要采用了“总投资额”和“单位公里造价”两大核心指标，形成了总投资标准与单公里造价标准相结合的认定体系，具体如表2各地“投资规模大”认定标准所示。
表2 各地“投资规模大”认定标准
数据来源：作者整理。
全部19个已发布的认定标准均将项目总投资或估算总投资作为认定“投资规模大”的标准之一，阈值分布于15亿元~100亿元之间。如果把总投资阈值分三档，低阈值档（15亿元~25亿元）为3地，数量占比为15.8%，分别为甘肃省15亿元、新疆维吾尔自治区25亿元、河南省25亿元，集中于西北区域。中阈值档（30亿元）为7地，数量占比36.8%，含海南省、内蒙古自治区、辽宁省、江西省、陕西省、天津市、宁夏回族自治区，30亿元成多数地区基准阈值，契合地方财政承受力与常规大项目规模。高阈值档（50亿元~100亿元，含50亿元与100亿元）为9地，数量占比47.4%，含湖北省、河北省、贵州省、安徽省、山东省、重庆市、湖南省、大连市、四川省，多集中于基建需求旺盛区域，其中50亿元占6地，含湖北省、贵州省、河北省、安徽省、山东省、重庆市；湖南省55亿元，大连市60亿元，四川省100亿元为全国最高。
评估维度方面，共计12个省将总投资额作为唯一标准，数量占比63.2%，具体包括辽宁省、四川省、甘肃省、江西省、新疆维吾尔自治区、河南省、陕西省、湖南省、宁夏回族自治区、安徽省、内蒙古自治区、山东省；共计6个省级行政区引入了“单位公里造价”且与“总投资或估算总投资”为“或然逻辑”，数量占比31.6%，具体包括天津市、贵州省、重庆市、河北省、湖北省和海南省。此外，大连市引入“单位公里造价”与“总投资或估算总投资”为“合取逻辑”，采用总投资+单公里造价双指标，数量占比为5.3%。
（二）总投资阈值与发布时间关系
从19个省级行政区和计划单列市的发布时间与总投资阈值对应关系看，二者的关系呈现“早期两极分化、中期逐步收敛、后期集中趋同”的平滑演进规律。
图2 各地总投资阈值随发布时间变化
2024年4-5月早期发布阶段（5个地区），阈值呈明显两极：最高为四川省（100亿元），最低为甘肃省（15亿元），大连市（60亿元）亦处于高位，湖北省（50亿元）、辽宁省（30亿元）落在居中区间，反映政策初期地方对“大投资”界定的探索性差异。
2024年7-9月中期阶段（9个地区），阈值开始向25亿元~50亿元靠拢：新疆维吾尔自治区、河南省以25亿元切入下限，江西省、陕西省、海南省、天津市以30亿元为基准，贵州省、河北省以50亿元锚定上限，仅湖南省（55亿元）略超区间，整体偏离度显著降低。
2024年10月-2025年5月后期阶段（5个地区），阈值完全收敛于25亿元~50亿元：重庆市、安徽省、山东省均为50亿元，宁夏回族自治区、内蒙古自治区为30亿元，无偏离案例。
整体演进无大幅波动，体现地方政策从“个体探索”到“共识形成”的平滑过渡，反映各地在实践中逐步把握“大投资”的合理规模区间。
（三）总投资阈值与经济指标关系
各省级行政区“投资规模大”认定门槛差异显著，阈值区间跨度达85亿元（15亿元~100亿元），其深层动因大概率与地方经济体量、财政支撑能力或交通基建发展阶段特征高度关联。为初步揭示该量化标准背后的内在逻辑，本文引入宏观经济与交通投资领域的核心指标开展关联性分析，并基于此提出以下试探性分析假设：
1.经济基础（GDP）：“投资规模大”认定门槛高低与地方经济体量存在正相关关系，即经济体量越大的地区，对“大投资”项目的规模界定可能越高，以匹配其交通基建需求层级。
2.建设需求与市场规模（公路固定资产投资）：地区公路固定资产投资总额可一定程度反映其公路建设市场规模与发展活跃度，投资总额较高的地区，大概率会将“投资规模大”的认定阈值设定在更贴合本地建设需求的区间。
鉴于《指导意见》于2023年11月印发，且各地最早认定标准出台时间为2024年4月，为确保数据与政策背景的匹配性，本研究选取2023年相关指标数据作为分析基准，如表3各省级行政区经济体量相关数据所示。
表3 2023年各省级行政区经济指标
注：（1）2023年GDP、常住人口来自国家统计年鉴。（2）公路固定资产投资数据来源于中华人民共和国交通运输部。（3）此表未统计大连市。（4）表格省级行政区排序规则设定为：先按“投资规模大”认定阈值从高到低排序；阈值相同时，按省份行政代码由低到高排序；阈值与行政代码均相同时，按公路固定资产投资/GDP占比从高到低排序，以保障数据对比的逻辑性与严谨性。
1.总投资阈值与GDP的关系
各地收费公路“投资规模大”认定门槛差异显著（15亿元~100亿元），此前初步判断与地方经济基础相关。为量化验证这一关联，结合2023年GDP数据（匹配2023年115号文与2024年起地方政策出台的时间逻辑），将18个省级行政区的投资阈值与GDP指标纳入同一坐标系，通过直线拟合分析探索两者内在关联。
图3 各省级行政区总投资阈值与GDP的关系拟合
拟合结果显示，GDP与总投资阈值呈正相关，直线拟合度良好，散点均匀分布于直线两侧。经济体量大的省级行政区阈值普遍偏高，如四川省（GDP6.01万亿元，阈值100亿元）、山东省（GDP9.21万亿元，阈值50亿元）；经济规模较小的省级行政区阈值相对较低，如甘肃省（GDP1.19万亿元，阈值15亿元）、宁夏回族自治区（GDP0.53万亿元，阈值30亿元）。即便采用“总投资+单公里造价”双指标的湖北省、重庆市等省级行政区，其总投资阈值（50亿元）也与当地GDP水平（湖北省5.58万亿元、重庆市3.01万亿元）基本匹配。这一规律表明，地方政府在制定政策时可能考虑到了经济体量对于财政承载能力与项目规模预期的影响。
2.总投资阈值与公路固定资产投资的关系
各省级行政区收费公路“投资规模大”认定阈值差异显著（15亿元~100亿元），其设定是否与地方公路建设实际需求相适配，需结合核心基建指标进一步验证。公路固定资产投资直接反映地区公路建设的市场规模与活跃程度，是衡量地方交通基建需求的关键量化依据。为探究“投资规模大”认定阈值与实际建设需求的关联逻辑，本研究将18个省级行政区的认定阈值与2023年公路固定资产投资数据纳入同一坐标系，通过拟合分析，检验两者是否存在规律性关联，为解析地方政策制定的合理性提供数据支撑。
图4 各省级行政区总投资阈值与公路固定资产投资的关系
拟合分析结果显示，“投资规模大”总投资认定阈值与公路固定资产投资呈现一定的正向关联趋势：从认定阈值100亿元的四川省（公路固定资产投资2499.8亿元），到55亿元的湖南省（880.01亿元）、50亿元的安徽省（1307.37亿元）、山东省（1675.47亿元），再到30亿元区间的江西省（754.84亿元）、宁夏回族自治区（120.09亿元），直至15亿元的甘肃省（573.96亿元），随着认定阈值逐步降低，各省级行政区的公路固定资产投资整体呈下降态势。这表明地方在设定“投资规模大”标准时，可能考量了本地公路基建的实际投资体量，阈值设定与建设需求有一定匹配度。
三、结语
本研究通过对全国19个省、市、自治区已发布的收费公路“投资规模大、建设难度高”认定标准进行系统梳理与比较，本文作为研究第一部分，在“投资规模大”的认定方面得出以下主要结论：
各地对于总投资的认定阈值差异显著（15亿元~100亿元），其设定与地方经济基础、财政能力及公路建设需求存在一定关系。数据分析显示，投资规模阈值与地区GDP、公路固定资产投资等指标呈正相关，经济发达、公路投资规模大的地区倾向于设定更高的投资门槛，如四川省（100亿元）、山东省（50亿元），而经济相对落后、公路投资规模较小的地区则倾向于设定较低门槛，如甘肃省（15亿元），这表明地方政府在制定标准时一定程度上考虑了本地经济的承载能力和实际建设需求。
当前各地出台的认定标准不仅是PPP新机制下地方政府进行精细化、差异化治理的具体实践，也为市场主体提供了清晰的投资指引，同时成为观察区域基建重点与政策导向的重要窗口。
参考文献
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[2]伍迪.五个方向指引“辞旧迎新”中的PPP[J].中国招标,2024.
[3]国家统计局.中国统计年鉴2024[M].北京:中国统计出版社,2024.
注：本文的数据搜集与图表整理工作，由张祎、李杨共同参与完成，特此致谢。
