编辑荐语

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是国资国企改革发展历程中极为重要的五年。

我国即将进入“十五五”时期。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。届时，国资国企面临的发展环境将发生深刻变化，但不变的是在服务和保障国家战略中担当作为的职责使命。

《国资报告》杂志2025年第10期为您带来特别策划《收官“十四五” 展望“十五五”》，本篇为专家解读二《把握新时代发展脉络 积极研判“十五五”规划重点》，作者为车璐、唐智伟、郭建斌、李文倩、王舒娅。

习近平总书记在主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时强调：谋划“十五五”时期经济社会发展，必须准确把握“十五五”时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措。因此，在开展“十五五”规划研究编制过程中，需要准确研判国内外环境变化，把握新发展阶段的机遇和挑战，紧紧围绕以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的战略要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，更好统筹发展和安全，科学确定重点任务及方向。

科学把握“十五五”时期的外部形势

“十五五”时期，世界百年未有之大变局加速演变，全球发展的不确定性显著增加，我国发展的国际环境更趋复杂，统筹发展和安全的难度显著加大。准确研判“十五五”时期的国际经济社会发展态势，对于科学编制“十五五”规划具有重要意义。

全球经济低增长趋势仍将持续。“十五五”时期，考虑到人口老龄化、新增就业减少以及地缘形势更趋复杂等因素，主要经济体的潜在经济增速将呈现持续放缓态势，全球潜在经济增长率或将降至2000年以来的最低水平。同时，随着各国刚性支出规模扩大和经济增长放缓带来的财政收入增长趋缓，财政赤字率进一步上升。世界经济“东升西降”的演进态势仍将延续，新兴市场和发展中国家将成为助力全球经济持续修复的重要力量。

中美博弈进入最激烈最关键阶段。当前的中美关系已超越简单的贸易摩擦，进入全方位战略竞争的新阶段。从科技封锁到金融博弈，从军事威慑到全球治理话语权争夺，两国博弈的深度和广度前所未有。在“十五五”时期，我国面临的国际形势将更趋严峻。

产业链供应链区域化特征更为明显。新冠疫情以及俄乌冲突之后的制裁与经济战，进一步分裂世界市场体系，重塑原有的国际贸易分工体系和全球产业链。各国更加注重供应链的韧性可控而不是经济效率，以致全球产业链地理半径缩短，“垂直一体化”的生产模式回归。随着美西方持续强化国家安全概念，加强补贴和联盟体系建设，实施供应链本土化、友岸化、区域化以及加快构筑碳关税绿色壁垒等，可以预计“十五五”时期全球贸易格局将进一步分化，国际贸易流向将继续向区域化收缩。

新一代技术革命和产业变革加速。进入21世纪以来，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构。随着人工智能技术的迭代升级，尤其是近年来进入商业化应用阶段后，以人工智能技术为支撑的融合场景业态，正在对金融、教育、数字政务、医疗、无人驾驶、零售、制造业、智慧城市等行业带来深刻变革。根据世界贸易组织（WTO）的相关报告，2030年世界贸易将因AI等数字技术的高度运用而增长34%。同时，在当前能源转型技术路径下，铜、镍、钴、锂等关键矿产资源的需求量快速上升，也将推动全球能源和关键矿产资源格局加快重塑。

地缘冲突和政治风险更趋激烈复杂。俄乌冲突加剧了全球的阵营对抗，俄乌冲突的局势走向将深刻影响俄美关系、俄欧关系、中欧关系、中美关系，成为“十五五”时期影响全球地缘格局的最重要变量。巴以冲突难以遏制的扩散性效应，干扰和破坏中东地区航运和全球能源安全。一些大国通过支持一方势力、施加经济制裁或直接派兵介入等手段，试图维护自身利益或实现战略目标，进一步导致各种地缘政治冲突激化，或将引发全球范围政治极端主义进一步上升。

深刻认识我国发展新的阶段性特征

党的二十大明确作出全面建成社会主义现代化强国的“两步走”战略安排：从2020年到2035年，我国将基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶，我国将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。“十五五”时期（2026—2030年），是到2035年基本实现社会主义现代化承前启后的关键时期，也是我国加快转入高质量发展轨道的关键时期。与以往五年规划相比，“十五五”规划站在前所未有的历史方位，要科学辨识和深刻理解这一时期的阶段性特征，基于此厘清经济社会发展的基本趋势、目标导向、主要矛盾、突出问题，并有针对性地部署重大改革举措和重点任务。

工业化进程进入深度转换阶段。当前，我国传统工业化基本完成，已步入新旧动能转换的关键期。传统动能对于经济增长的支撑作用明显下降，钢铁、冶金、化工、建材等产能陆续达峰并转入平台期，房地产行业正在经历深度调整，传统产业扩大产能的空间逐步收窄。同时，新一代信息技术、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药等战略性新兴产业成为带动经济增长的新引擎，人工智能、大数据、云计算、区块链、量子信息等技术正在加速发展，资金、技术、人才、数据等要素的支撑作用进一步增强。从生产力发展阶段看，我国经济正在从“量的积累”向“质的跃升”转变，产业结构和产业布局的调整升级将是“牵一发动全身”的关键任务之一。

经济增长动力进入调整阶段。目前我国居民消费率为40%左右，不仅远低于高收入经济体70%左右的水平，也低于56%左右的世界平均水平。“十五五”时期，“出口、投资、消费”“三驾马车”结构将进一步调整：在外部需求不稳定的情况下，我国出口很难再持续快速增长；我国大规模投资阶段已经基本完成，铁路、高速公路、机场、港口等基建项目投资下降，依靠投资稳增长的空间减小、难度加大，投资将进入到优化投资方向、提高投资效益的阶段；依托14亿人口的潜在国内大市场，扩大内需特别是扩大居民消费的空间极大，必然要进一步激发国内需求潜力，使内需成为拉动经济增长的主动力。

城镇化进入稳定发展阶段。改革开放以来，我国经历了世界上人口规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率从1978年的17.9%上升到2024年的67%，将近7亿人口实现了从乡到城的转移。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。同时，还出现了城镇人口分化加剧、农业转移人口向中西部回流、“城乡双栖”等新的特点。同时，随着巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项任务在“十四五”时期完成，“十五五”将进入乡村全面振兴阶段。“十五五”时期，城乡融合发展的需要更为迫切，将以更大力度促进城乡人口、要素双向流动，推动城乡基础设施一体化布局，在破除城乡二元结构上取得更大的突破和实质性的进展。

人口规模进入“红利减弱”阶段。人口是经济社会发展的基础性、全局性、长期性和战略性要素。“十五五”时期，我国人口数量和结构将呈现若干新特征，对经济社会发展产生一系列深刻影响。一是总人口数量和劳动年龄人口数量下降。我国宽口径劳动年龄人口数量（15—64岁）于2013年达到10.1041亿人的峰值，2024年已下降至9.6608亿人；总人口数量于2021年达到14.1260亿人的峰值，2024年下降至14.0828亿人。“十五五”期间，我国劳动年龄人口数量和总人口数量还将继续呈下降趋势，将对潜在经济增长率产生负向影响，对扩大国内有效需求尤其是居民消费需求造成挑战。二是人口结构老龄化和少子化挑战加剧。2024年，我国65岁及以上人口数量为2.1969亿人，在总人口中比重达到15.6%，按国际有关标准已经进入中度老龄化社会。2024年出生人口数为954万人，仅相当于20世纪90年代的一半左右。总体来看，“十五五”时期将是我国人口老龄化水平提升最快的时期，叠加生育率持续下降和严重少子化，将对养老、医疗等公共服务供给和社会保障的可持续性造成更大挑战，也要求根据人口变化优化调整公共资源配置。

碳达峰进入全面攻坚阶段。2025年第一季度，我国碳排放量同比下降1.6%，过去12个月累计下降1%，这是首次在能源消费持续增长的情况下出现碳排放下降。同时，我国风电光伏发电累计装机达到14.82亿千瓦，首次超过火电装机（14.51亿千瓦），风电光伏合计发电量在全社会用电量中占比达到22.5%。随着2030年前实现碳达峰目标临近，围绕能源清洁转型、产业结构优化、经济发展方式转变等重点领域，国家将以更大力度去推动碳减排，并通过实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，开展固定资产投资项目碳排放评价，构建产品碳足迹管理体系和产品碳标识认证制度等机制，从源头发力推动经济社会绿色变革。

全面深化改革进入持续推动阶段。党的二十届三中全会提出了300多项重大改革任务，还提出了“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”。在研究、制定和实施“十五五”规划的过程中，要深入贯彻党的二十届三中全会精神，落实各项改革任务，力求通过深化改革的办法，应对经济社会发展中出现的新情况、新问题，不断完善社会主义市场经济体制。

各种风险挑战进入累积叠加阶段。“十五五”时期，我国发展的外部风险挑战增加，不确定难预料因素增多，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生，统筹发展和安全的压力持续加大。2025年发布的《新时代的中国国家安全》提出，中国外部安全压力加大，西方反华势力千方百计对中国围堵、打压、遏制，域外势力加大插手中国周边事务力度。同时，传统和非传统安全威胁交织融合，一些关键核心技术仍受制于人，经济回升向好基础尚不稳固，重大自然灾害、安全生产事故、公共卫生事件、恶性犯罪事件等影响社会安全稳定的情况仍时有发生。房地产市场、金融领域、地方债务领域的风险尚未完全解除。安全是发展的保障，“十五五”时期，对提升安全保障能力要求更加迫切，需要进一步强化风险意识和底线思维，积极防范化解各类风险，有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。

积极研判“十五五”规划重点任务

总体来看，“十五五”规划应突出以下几方面重点任务。

以科技创新引领发展新质生产力。“十五五”时期，科技创新将进一步置于国家发展全局的核心位置，通过加强基础研究、应用研究和技术开发，推动科技成果向现实生产力转化。要推动科技创新和产业创新相融合，聚焦于培育和发展新质生产力，抢抓新一轮科技革命和产业变革机遇，积极开辟产业发展新赛道；通过数字化转型、智能化绿色化改造，使传统产业再次焕发生机，通过新旧动能平稳接续转换，使经济保持合理增速的同时，实现质的显著提升。要根据不同地区的资源禀赋、产业基础和发展潜力，制定差异化的新质生产力培育策略，鼓励地方探索发展新质生产力的新路径、新模式。

加快释放消费潜能和扩大有效投资。“十五五”期间，要更好地处理投资与消费之间的关系，补上消费短板是推动我国经济发展的客观要求和必然选择，投资特别是有效投资对于实现我国经济长期持续稳定发展仍然起着关键作用。为此，要从就业、收入、社会保障等关键环节和重点领域入手，大力提振消费，推进消费提质升级；特别要重视支持消费型产业的发展，包括医药、化妆品、旅游等进口替代型产业，教育、医疗、健康、体育、养老、文化等非基本公共服务型产业，以及奢侈品、高品质住房、高端体育文化等中高端产品和服务，满足不同收入群体的消费需求。同时，要更加注重优化投资方向和提高投资效益，聚焦“补短板、增后劲”，充分激发民间投资动力，保持投资合理增长。

深化改革构建高水平社会主义市场经济体制。我国经济治理和经济体制仍有一些需要完善和改革的空间，完善经济治理和深化经济体制改革，就会激发全社会的发展动力和活力。“十四五”规划《纲要》实施中期评估报告显示，重点领域改革还有不少“硬骨头”，如国有经济布局结构需进一步优化调整，民营企业在要素获取、市场准入、产权保护、公平竞争等方面仍面临诸多制约。“十五五”期间，全面深化改革持续推进，从现实需要出发，从最紧迫的事情抓起，各地各部门要持续推出条件成熟、可感可及的改革举措，加快形成有利于高质量发展的体制机制，激发各类经营主体活力。紧盯重要领域、关键环节进行重点改革攻坚，突出抓好全国统一大市场建设。深化国有企业改革，深入研究形势、研究市场、研究行业，立足自身基础和优势，推进国有资本“三个集中”，推动重点产业提质升级，切实增强主业实业核心竞争力。贯彻实施民营经济促进法，保证民营企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。

坚定不移扩大高水平对外开放。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是贯彻新发展理念的重大举措。“十五五”期间，我国将始终坚持对外开放不动摇，稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，以开放促改革促发展。稳定对外贸易发展，促进跨境电商、内外贸一体化、服务贸易发展，培育绿色贸易、数字贸易等新增长点。推进服务业扩大开放，鼓励外国投资者扩大投资，加强外资企业服务保障，持续营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。推动高质量共建“一带一路”，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设，优化产业链供应链国际合作布局。

促进城乡融合和区域协调发展。长期以来，我国在快速发展过程中产生了区域发展不平衡、城乡发展不平衡等结构性问题，解决好这些问题，就是结构性红利，就可以获得结构性发展空间。“十五五”期间，应进一步发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极。深入实施西部大开发、东北全面振兴、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化等战略，深化东、中、西、东北地区产业协作，加强跨区域融合和城市群联动。积极稳妥推进以人为本的新型城镇化，完善城乡融合发展的体制机制。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，推进农业转移人口市民化，促进大中小城市协调发展，提高城市安全韧性水平。

推动民生建设更加公平、均衡、普惠、可及。“十五五”时期，我国将坚持以人民为中心，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。增强社会保障公平性，深化社会保障制度改革，有效扩大社会保障覆盖面。加强低收入群体兜底帮扶，合理确定调整最低生活保障标准，切实保障困难群众基本生活。提高基本公共服务均衡性，缩小城乡、区域之间的公共服务差距，推动基本公共服务供给与人口变化相协调。扩大基础民生服务普惠性，推动教育资源扩优提质，推进优质医疗卫生资源共享，大力发展“一老一小”普惠服务，促进教育、医疗、人口服务资源下沉和均衡布局。提升多样化社会服务可及性，完善全民健身公共服务体系、公共文化服务体系，满足不同年龄层次人群的发展需求。

碳达峰引领经济社会发展全面绿色转型。“十五五”期间，我国将统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、气候变化应对，协同推进降碳减污扩绿增长，加快经济社会发展全面绿色转型。持续深入推进蓝天、碧水、净土保卫战，加强生态系统修复治理，持续改善生态环境质量。加快发展绿色低碳经济，营造绿色低碳产业健康发展生态，培育绿色建筑等新增长点。健全绿色消费激励机制，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。积极稳妥推进碳达峰碳中和，规划应对气候变化一揽子重大工程，加快推动重点领域节能降碳改造，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，积极参与和引领全球环境与气候治理。

强化重点领域安全能力建设。“十五五”期间，我国将高度重视国家安全和社会稳定，更好统筹发展和安全，坚持在发展中逐步化解风险，努力实现高质量发展和高水平安全的良性互动。全方位夯实粮食安全根基，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，落实耕地保护和粮食安全责任制，严格耕地占补平衡管理，保持粮食播种面积总体稳定。大力提升能源资源安全保障能力，全力确保重要产业链供应链安全。积极防范金融领域风险，稳妥处置地方中小金融机构风险，完善应对外部风险冲击预案，有效维护金融安全稳定。持续用力推动房地产市场止跌回稳。稳妥化解地方政府债务风险，坚持在发展中化债、在化债中发展。

（作者单位为中咨战略研究院）