党的二十届四中全会深入分析国际国内形势，审议并通过了《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称“十五五”建议稿），指明了未来五年（2026-2030年）的发展方向。深入学习并贯彻落实“十五五”建议稿，既要深刻领会与“十四五”规划提出的理念和思路一脉相承，又要准确把握未来五年新形势新要求下提出的新目标新任务，为做好“十五五”规划编制工作贡献“中咨智慧”。

“十五五”建议稿在指导思想中重提“坚持以经济建设为中心”，并将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”作为“十五五”期间的首要任务。在“十四五”建议稿提出“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”“保持制造业比重基本稳定，巩固壮大实体经济根基”的基础上，更加强调“现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础”“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”。此外，“十五五”建议稿还有几点新提法值得关注：

一是强调“融合化”发展。“十四五”建议稿提出“推动传统产业高端化、智能化、绿色化，发展服务型制造”。“十五五”建议稿提出“坚持智能化、绿色化、融合化方向”，“发展智能制造、绿色制造、服务型制造”。此处的“融合化”主要是指先进制造业和现代服务业“两业融合”，是在技术进步、市场开放、制度创新的驱动下，通过技术牵引、产业联动、链条延伸等途径，推动产业交叉渗透，培育形成新业态新模式。同时，在“促进服务业优质高效发展”的部分，也提出“提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平，推进服务业数智化”。

二是提出“打造新兴支柱产业”。在“十四五”坚定不移建设“制造强国、质量强国、网络强国和数字中国”“加快建设交通强国”的基础上，“十五五”建议稿提出“加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国”。此处在建议稿中增加了“航天强国”的表述，并将“加快航空航天等战略性新兴产业集群发展”作为“新兴支柱产业”的一个重要发展方向。值得注意的是，“十五五”建议稿提出“着力打造新兴支柱产业”。相较于传统支柱产业更多的是资源依赖型、劳动密集型的发展模式，主要是增加要素数量的外延式增长；新兴支柱产业的特点是创新、关键在质优、本质是先进生产力。未来五年，我国新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群加快发展，将催生出数个万亿级甚至更大规模的市场。

三是提出“前瞻布局未来产业”。“十五五”建议稿提出“推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点”。而在“十四五”建议稿中，“人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域”，还是作为“前瞻性、战略性的国家重大科技项目”。这些未来产业蓄势发力，未来10年新增规模相当于再造一个中国高技术产业，为我国经济大盘、高质量发展注入源源不断的新动能。

“十五五”建议稿将“科技自立自强水平大幅提高”作为七大目标之一，这是在“十四五”六大目标的基础上新增加的一项重大战略目标，同时延续了“十四五”提出的科技创新要发挥“新型举国体制”“国家战略科技力量”的优势，充分体现了“中国式现代化要靠科技现代化作支撑”。此外，也有一些新提法值得关注：

一是强调“推动科技创新和产业创新深度融合”。“十五五”建议稿更加强调“全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，不断催生新质生产力”。为此，需要“采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”。同时，更加强调“加快重大科技成果高效转化应用，布局建设概念验证、中试验证平台，加大应用场景建设和开放力度”。国务院办公厅近日印发《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（国办发〔2025〕37号），充分发挥我国超大规模市场和丰富应用场景优势，支持建设一批综合性重大场景、行业领域集成式场景、高价值小切口场景，推动场景资源开放，促进场景资源公平高效配置，推动新场景大规模应用，形成“技术突破—场景验证—产业应用—体系升级”的路径，为加快培育发展新质生产力、推动经济社会高质量发展提供有力支撑。

二是提出“完善区域创新体系”。“十四五”期间，我国推进国家实验室建设，重组国家重点实验室体系，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，布局建设上海张江、安徽合肥、北京怀柔、粤港澳大湾区、陕西西安等五大综合性国家科学中心，成为承载国家使命的全国科技创新重要力量。“十五五”建议稿提出“完善区域创新体系，布局建设区域科技创新中心和产业科技创新高地，强化国际科技创新中心策源功能”。这是统筹优化我国科技创新资源布局和产业布局的重要部署，也将成为科技强国战略和地方高质量发展高效结合的重要承载。通过整合现有较为分散的国家制造业创新中心（工业和信息化部批复认定）、国家产业创新中心（国家发展改革委批复认定）、国家技术创新中心（科技部批复认定），形成区域科技创新中心体系化布局。加快“政产学研金服用”协同创新，形成具有竞争力的区域技术生态体系。同时，避免科技资源过度集中加剧区域不平衡，适当在中部地区、西部地区、东北地区以及欠发达地区开展区域科技创新中心布局建设试点，促进区域共享创新成果。

三是强调“一体推进教育科技人才发展”。“十四五”建议稿提出“深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系”。“十五五”建议稿在此基础上更加强调“统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能”。为此，需要“一体推进教育科技人才发展”，通过建立健全一体推进的协调机制，强化规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动，促进科技自主创新和人才自主培养良性互动，建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心。

四是提出“深入推进数字中国建设”。“十四五”建议稿将“数字中国”的相关内容放在“现代产业体系”部分，“发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”。“十五五”建议稿将“数字中国”放在“科技创新”部分，在“促进实体经济和数字经济深度融合”的基础上，更加强调“健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用”。特别是提出全面实施“人工智能+”行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合，抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业。

“十五五”建议稿将“建设强大国内市场，加快构建新发展格局”置于关键战略位置，进一步强调“坚持扩大内需这个战略基点”，体现了“强大国内市场是中国式现代化的战略依托”，并在重点任务上呈现出继承、深化与创新的显著特征：

一是突出强调“增强国内大循环内生动力和可靠性”。“十四五”建议稿提出“畅通国内大循环，促进国内国际双循环”，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。习近平总书记强调，“外部环境越是严峻复杂，越要加快构建新发展格局，牢牢把握发展主动权”，要求“坚持做强国内大循环，加快形成强大国内经济循环体系，以国内循环的稳定性对冲国际循环的不确定性”，阐明了新形势下加快构建新发展格局的着力点。内部可循环、内需为主导，是大国经济的特征和显著优势。为此，“十五五”建议稿突出强调“增强国内大循环内生动力和可靠性”，并将“拓展国际循环”的内容放在“对外开放”部分。

二是强调“全国统一大市场建设”。“十五五”建议稿将扩大内需部分的重点任务整合凝练为“大力提振消费”“扩大有效投资”“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”三个方面，凸显了“消费”与“投资”作为扩大内需两大支柱的核心地位，要“促进消费和投资、供给和需求良性互动”，强调统一大市场建设对于畅通内循环的关键性作用。着眼充分释放我国超大规模市场红利，破除地方保护和市场分割，特别强调了综合整治“内卷式”竞争。

三是更加注重以人为本。“十五五”建议稿提出深入实施提振消费专项行动，“统筹促就业、增收入、稳预期”更紧密地结合，“合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力”。同时，优化政府投资结构，更突出“提高民生类政府投资比重”“加强人力资源开发和人的全面发展投资”，体现了惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合的现代发展理念。

“十五五”时期，正是党的二十届三中全会确立的进一步全面深化改革任务的完成期。构建高水平社会主义市场经济体制，将始终“坚持有效市场和有为政府相结合”这一原则，通过更深入的法治保障、更高效的要素流通、更协同的宏观治理，为高质量发展塑造更强劲、更可持续的内生动力，也标志着我国社会主义市场经济体制迈入“进一步全面深化改革”的新阶段。

一是深层次激发各类市场主体的活力。“十四五”期间通过减税降费、优化营商环境等政策激发各类市场主体活力。随着《中华人民共和国民营经济促进法》施行，首次以法律形式明确“两个毫不动摇”。“十五五”建议稿提出“从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与竞争、有效保护合法权益”，体现了国家发展壮大民营经济的意志与决心。同时，国资国企改革更加强调“增强国有企业核心功能、提升核心竞争力”，推进国有经济布局优化和结构调整，实现国有经济的“三个集中”。此外，“十五五”建议稿提出“大中小企业协同融通发展”，意在通过产业链整合提升整体竞争力，达到各种所有制经济、各类型企业优势互补、共同发展的目标。这种“政策+法治”双轮驱动的模式，为“十五五”时期各类企业营造了更稳定、更公平、可预期的发展环境。

二是纵深推进要素市场化改革。“十四五”时期以市场准入负面清单、公平竞争等基础制度建设为重点，初步构建起市场机制有效、微观主体有活力的体制框架。“十五五”时期以“加快完善要素市场化配置体制机制”为重点，提出“编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数”“盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施”；针对陆续到期的工商业用地，要求“完善工商业用地使用权续期法律法规”；针对近年盘活查封冻结财产、行政事业单位存量资产，要求“推动司法判决执行与破产制度有机衔接”“推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享”，重点解决要素流动中的“卡点堵点”，着力提升配置效率。要素市场化改革纵深推进，旨在打破区域壁垒，全面支撑全国统一大市场建设，进一步释放我国超大规模市场红利。

三是持续提升宏观经济治理效能。“十四五”期间我国构建了财政货币政策协同、宏观审慎管理与微观监管结合的治理框架。“十五五”在此基础上进一步强化了政策工具创新与政策落地效能，由“整体调控”转向为“精准施策”，内容更细、举措更实。其中，“十五五”建议稿提出的“强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”，紧扣坚持扩大内需这个战略基点，为增强国内大循环内生动力和可靠性提供基础支撑。此外，更加强调“增强宏观政策取向一致性，强化政策实施效果评价”。

当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，国际经济合作和竞争局面正发生深刻变化，全球经济治理体系和规则正面临重大调整。“十五五”建议稿对“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”的工作部署大幅前置，充分展示了我国拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展的信心和决心。同时，“十五五”建议稿还有几点新提法值得关注：

一是稳步扩大制度型开放。制度型开放的本质，在于通过主动对标与衔接国际通行规则与先进标准，实现国内经济治理体系与国际经贸体系的深度融合。它超越了传统开放模式中关税、配额、贸易便利化等“边境上”措施，更聚焦于产权保护、产业政策、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、服务业开放等涉及国内经济运行的“边境后”制度安排。面对当前国际经济格局深刻调整，我国推动更高水平对外开放亟须破解深层次体制机制障碍，主动塑造国际合作与竞争新优势，不断提升参与全球经济治理的能力。

二是积极扩大自主开放。自主开放、单边开放是我国以对外开放的主动赢得经济发展主动、国际竞争主动的必然选择。近期，继“中国游”火爆外网后，“中国购”又成为海外社交媒体的热议话题，就得益于我国单方面免签政策。“十五五”建议稿提出要“对接国际高标准经贸规则，以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，扩大单边开放领域和区域”。回顾“十四五”时期，我国已经实现了制造业外资准入限制的全面清零，也在“有序扩大服务业对外开放”。未来五年，我国将继续缩减服务贸易负面清单，扩大服务贸易市场准入，通过服务贸易带动服务业的开放和发展，重点提升服务贸易的国际竞争力。

三是提出“推动贸易创新发展”。“十五五”建议稿提出“加快建设贸易强国”，并对货物贸易、服务贸易和数字贸易这三大支柱分别做出部署。其中，货物贸易方面，拓展中间品贸易、绿色贸易；服务贸易方面，完善跨境服务贸易负面清单管理制度；数字贸易方面，有序扩大数字领域开放。同时，推动进出口平衡发展，加大力度扩大进口，既满足产业转型升级的需要，也满足人民美好生活的需要。

四是拓展双向投资合作空间。“引进来”与“走出去”并重，反映出“十五五”时期既看国内生产总值（GDP）也看国民总收入（GNI），既重视“中国经济”也重视“中国人经济”的观念转变，有助于培育我国参与国际竞争与合作的新优势。下一步，要擦亮“投资中国”品牌，塑造吸引外资新优势，落实好“准入又准营”，营造透明、稳定、可预期的制度环境。有效实施对外投资管理，健全海外综合服务体系，引导产供链合理有序跨境布局。

五是稳步推进金融高水平开放。“十五五”建议稿提出“推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系”，全面提升人民币计价、支付、投融资、储备等国际货币功能，拓展贸易项下人民币使用，推进人民币离岸市场发展，有序推进在岸金融市场、产品和机构双向开放等。同时，推进全球经济金融治理改革，深化国际金融监管合作，切实提升开放环境下的风险防控水平和监管能力。

“十五五”建议稿仍然着重强调将解决好“三农”问题置于全党工作的重中之重，在重点任务上呈现出战略再聚焦、内涵再丰富、路径再创新的鲜明特征：

一是从“全面推进”到“扎实推进”。“十五五”建议稿提出“扎实推进乡村全面振兴”，并提出“加快建设农业强国”的宏伟目标，标志着乡村振兴战略进入提质增效的新阶段。

二是农业发展从“提质增效”到“构建现代化大产业”。“十五五”建议稿提出“提升农业综合生产能力和质量效益”，并提出“把农业建成现代化大产业”，强调“构建多元化食物供给体系”，这反映了农业发展思路从点的突破转向系统能力构建。

三是乡村建设内涵从“改善硬件”到“创造优质生活空间”。“十五五”建议稿将“实施乡村建设行动”升华为“推进宜居宜业和美乡村建设”，提出“推动农村基本具备现代生活条件”的目标，标志着乡村建设进入了注重“软硬结合”、追求乡村内在品质与价值的“提质”阶段。

四是政策与改革重点从“框架构建”到“机制增效”。“十五五”建议稿提出“提高强农惠农富农政策效能”，政策体系更强调协同与效能，巩固拓展脱贫攻坚成果明确“统筹建立常态化防止返贫致贫机制”，推动工作从攻坚期的超常举措向常态化的制度安排转变。