产业转移是优化要素资源空间配置、推动区域协调发展和共同富裕的重要政策载体与实施路径。2024年9月出台的《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》提出，要“引导资金、技术、劳动密集型产业从东部向中西部、从中心城市向腹地有序转移”。从进展来看，东部向中西部产业转移已进入实质性阶段，资源、劳动密集型产业成为转移主力。然而，中西部和东北地区在产业承接过程中暴露出区域产业吸引力不足、流通体系不健全、产业发展要素保障不足、产业合作平台能级偏低、对外开放能力薄弱等短板，导致转移进度与预期目标存在明显差距。下一步，要精准施策引导产业布局、优化营商环境、推进流通体系和产业合作载体建设、强化产业配套要素保障，积极参与国际产业合作，促进中西部和东北地区“接得住、留得下、发展好”转移产业。

一、中西部和东北地区承接产业转移现状分析

1 产业承接表现存在区域差异

东部地区向中西部产业转移的态势显著，而区域间工业发展差距的变化，直观反映出不同地区的承接能力差异。

自2000年西部大开发战略实施以来，东部产业加快向中西部转移，但随着区域生产要素成本与政策优惠差距逐渐缩小，大规模产业转移的动力有所减弱，转移节奏趋缓。从工业增加值占全国比重看，西部地区表现突出，占比从2010年的16.53%提升至2023年的20.58%，增加4.05个百分点，工业发展能级稳步提升。中部地区占比虽在2019年达峰后略有下降，但始终高于西部和东北地区，仍是产业转移的重要承接区域。

整体而言，中西部地区工业增加值占全国比重呈上升趋势，与东部的差距从2010年的16.79个百分点缩小至2023年的11.17个百分点；而东北地区与东部地区的差距从47.79个百分点扩大至48.83个百分点，进一步凸显了其加快转型升级、扩大产业承接规模的紧迫性。

图1 2010-2023年四大板块工业增加值占全国比重变化趋势

资料来源：国家统计局

2 承接产业以资源密集型和劳动密集型为主

与2008年相比，2023年中西部地区多数制造业细分行业营业收入占全国比重呈上升趋势，而东部地区较多细分行业占全国比重下降。其中，钢铁、有色金属等原材料行业向西部地区转移的态势尤为明显。这得益于西部地区依托资源禀赋和环境承载力的比较优势，积极承接资源密集型产业。具体来看，西部地区石油和天然气开采业占比提升11.83个百分点，内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、宁夏宁东等现代煤化工基地陆续建成，推动我国石油和化工产业布局持续优化。

图2 2008-2023年各大板块制造业细分行业营收收入占全国比重变化

资料来源：国家统计局

从左到右依次为：1-煤矿开采与洗选业，2-石油和天然气开采业，3-黑色金属矿采选业，4-有色金属矿采选业，5-非金属矿采选业，6-石油、煤炭及其他燃料加工业，7-非金属矿物制品业，8-黑色金属冶炼和压延加工业，9-有色金属冶炼和压延加工业，10-金属制品业。

食品、纺织等制造业从东部地区转出态势显著。其中，酒、饮料和精制茶制造业占全国比重下降11.06个百分点，纺织业、纺织服装服饰业分别下降2.71、5.58个百分点。与此同时，中西部地区承接成效突出：西部地区酒、饮料和精制茶制造业营业收入占全国比重提升18.16个百分点，中部地区纺织服装服饰业提升7.04个百分点。这主要得益于中西部劳动力成本的比较优势，吸引大量劳动密集型产业转移。东北地区则呈现不同态势，装备制造业等行业营业收入占全国比重下滑，通用、专用设备制造业营业收入占全国比重分别降低7.40、5.70个百分点。受市场竞争加剧与环保要求提高影响，东北传统行业承压，老工业基地发展面临更加严峻的挑战。

图3 2008-2023年各大板块制造业细分行业营收收入占全国比重变化

资料来源：国家统计局

从左到右依次为1-农副食品制造业，2-食品制造业，3-酒、饮料和精制茶制造业，4-烟草制品业，5-纺织业，6-纺织服装、服饰业，7-造纸和纸制品业，8-化学原料及化学制品制造业，9-医药制造业，10-化学纤维制造业，11-通用设备制造业，12-专用设备制造业，13-铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业.。

3 省会城市产业集聚效应明显

中西部地区省会城市凭借城市群与都市圈的区位、政策优势，成为承接东部产业转移的核心地带。该区域省会城市依托这些平台的资源集聚效应，吸引了东部地区转移向省内转移的大部分产业。具体而言，郑州、合肥、西安、贵阳承接产业转移偏向高端化，第二产业增加值占全省比重稳步提升；银川、拉萨依托资源禀赋与西部大开发政策优势，承接特色产业转移成效突出。太原、兰州、西宁、南宁、乌鲁木齐等则因地理区位、产业基础等因素影响，承接产业转移效果稍显不足。

东北地区省会城市中沈阳、哈尔滨承接第二产业转移成效显著，尽管长春第二产业增加值占全省比重有所下降，但依托原有工业基础仍保持高集聚度。

图4 2021-2024年中西部和东北地区省会城市第二产业增加值占全省比重变化（%）

资料来源：国家统计局

4 制造业劳动力成本具备比较优势

四大板块中，东部地区制造业城镇单位就业平均工资均值最高，且劳动力要素成本持续上升，这一趋势倒逼劳动密集型、低附加值产业向中西部转移，促使本地产业向高端装备制造、产品研发设计等附加值高的领域升级。东部地区内部劳动力成本也存在梯度差异。河北等传统制造业占比高的省份，平均工资仍低于北京、上海等一线城市。西部地区城镇单位就业平均工资仅次于东部，内蒙古、陕西等西部省份依托资源与能源禀赋，积极承接资源、技术密集型产业转移，制造业平均工资显著高于中部。中部地区制造业平均工资在四大板块中排名最低，承接产业以食品加工、纺织服装等劳动密集型产业为主，产业附加值低且依赖低成本劳动力。

图5 2023年四大板块制造业城镇单位就业平均工资均值

资料来源：国家统计局

表1 2023年各省市制造业城镇单位就业平均工资

  资料来源：国家统计局

二、中西部和东北地区产业承接能力存在的短板和不足

1 东北地区产业留存乏力，产业招引面临严峻挑战

东北地区在产业转移中面临双重挑战。一方面，未能有效承接东部地区的产业转移；另一方面，本土制造业流失问题突出，区域产业竞争力持续下滑。东北地区工业增加值占全国的比重降幅显著，从2010年的7.07%下降至2023年的4.52%，在全国四大板块中降幅最大。2008-2023年间，制造业细分行业中仅有黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业的营业收入占全国比重分别提升9.60、3.02个百分点，其余行业占全国的比重均呈下降态势。

东北地区产业呈现加快流失态势，主要源于产业结构老化、体制机制不活与市场环境劣势的多重叠加。产业结构老化，长期以资源型与重化工业为主，如钢铁、石化、煤炭等，产品多为初级加工，附加值低。随着资源枯竭与市场需求转向，传统产业衰退快，而数字经济、高端制造等新兴产业规模小、增速难以弥补缺口。产业生态不够活跃，营商环境、资源获取、信贷支持等存在明显短板，市场活力与创新相对不足。区位与开放存在劣势，东北地区虽临近东北亚，但外贸依存度远低于全国，出口以初级产品为主，外向型产业集群不足，在全球化与区域合作中处于相对边缘地位。

2 流通体系建设滞后，企业产品运输成本偏高

中西部和东北地区交通基础设施滞后与结构失衡，叠加地理条件限制，推高流通成本，制约产业转移吸引力。交通基础设施建设薄弱推高流通成本，与东部相比，中西部及东北地区财力薄弱，交通基建可及性与保障能力均相对不足。铁路网密度差距显著，尤其是西部地区中西南与西北地区交通发展不够均衡。综合交通体系未优化，过度依赖高速公路，高等级路网建设不足，且存在“重干轻支、重客轻货”短板，运输结构失衡，公路货运占比偏高，而水运航道、港口设施建设滞后，多式联运格局未形成，省际干线衔接不足，流通效率下降，多数区域缺乏出海口岸与全球性物资集散地。流通网络缺口加剧效率失衡，中西部流通设施、物流节点及商业网点布局不足，分拨配送中心、公共仓储设施等短缺，节点城市功能不完善。从拥有国家物流枢纽地市占比情况来看，中西部和东北地区均低于东部地区。城市交通与物流设施衔接不畅，导致配送环节增多。尤其农产品产地城市，加工配送、冷链物流、检验检测等设施不完备，严重制约流通功能发挥。

表2 各板块拥有国家物流枢纽地市占比情况

  资料来源：整理自国家发展改革委官网

3 产业配套要素保障不足，优质营商环境还未形成

中西部和东北地区在承接产业转移中，还面临生产要素、营商环境等多方面保障能力不足的问题，严重制约产业转移进程。

要素保障能力不强。人才要素方面，大部分地区人口净流出，本地人才厚度不足，高素质人才留不住、难引进，产业转移与人才供给不同步。企业普遍面临招工难、技术与研发人才缺口大，如广西南宁某工业园部分企业用工缺口达20%—70%，影响企业生产运营与增资扩产。职业教育与产业需求脱节，技能型人才素质不高、供给不足，人才结构与产业升级需求不匹配。能源要素方面，能耗双控严格，中西部和东北地区多省（自治区市、直辖市）能耗强度与总量控制形势严峻，承接高耗能产业受限。能源外送或源网荷储配套政策不完善，企业难以充分利用当地绿电优势，制约清洁能源产业发展。四川、吉林、湖南等省份高峰时段一般工商业用电价格偏高，增加企业生产成本，影响高耗能与用电敏感型企业转移意愿。

图6 中西部和东北地区一般工商业用户分时电价情况（2024年6月）

资料来源：整理自国家电网、南网在线官网

此外，中西部和东北地区营商环境整体水平滞后于东部地区，在市场化、法治化、国际化建设维度均存在短板。少数地区还存在行政审批流程繁琐、办理周期长等问题，一定程度上制约了企业生产经营活动的高效开展。

4 合作平台政策依赖度高，跨区域产业链接效能有限

当前东部地区发达城市与中西部和东北地区已搭建各类产业合作载体，开展产业转移合作，其中基于行政任务驱动的对口支援模式成效较好，而其他多元合作模式如共建飞地产业园区、异地托管/共建产业园区、毗邻产业园、异地加盟式产业园区、企业主导的产业新城等，整体成效相对有限。毗邻产业园协同推进失衡，以苏皖、浙赣毗邻地区的产业园为例，安徽、江西一侧积极推进园区基础设施建设，江苏、浙江一侧则合作意愿较弱，担忧产业转移后出现“腾笼无鸟”的产业空心化问题，产业转移推进节奏缓慢，导致多数产业园难以实现协同发展的预期目标。跨省对口合作载体偏少且吸引力有限，2017年黑龙江与广东开启对口合作，其中仅深圳与哈尔滨共建的深哈产业园成效显著。但由于黑龙江与广东两地产业合作载体偏少，加之发展灵活性、创新性等方面差距较大，黑粤对应地市合作多停留在人员交流层面，愿意迁移至黑龙江其他地市落户的广东企业数量较少，产业合作未取得实质性突破。

5 对外开放程度不足，外资项目吸引能力较弱

     近年来，中西部和东北地区对外开放水平持续提升，但与东部地区平均水平仍存在显著差距，参与国际分工的深度和广度相对不足，影响了对高端外资项目的吸引力。中西部大部分省（自治区、直辖市）“不沿海、不沿边”，在构建开放型经济体制过程中，面临基础设施薄弱、先天优势不足、制度创新难度大等现实问题。中西部地区外贸依存度与东部地区差距悬殊。即便近年来东部地区外贸依存度已呈下降态势，中西部地区仍未缩小与东部地区及全国平均水平的距离。外资利用的区域失衡更为突出。以横跨东中西部地区的长江经济带为例，2024年江浙沪三省利用外资达519.93亿美元，占长江经济带整体比重超80%，而江西、云南等中西部省份利用外资规模尚未突破10亿美元。自由贸易试验区布局不足且效能相对有限，自由贸易试验区作为对外开放的重要平台，区域分布不均。全国已设立的21个自由贸易试验区中，沿海省份实现全覆盖，中西部地区仅占9个，数量不足总数的一半。具体来看，中部地区有山西省、江西省未纳入，东北地区尚有吉林省缺席，而西部地区超过半数省份仍未列入自由贸易试验区行列。随着西部地区逐步深度融入“一带一路”倡议，自由贸易试验区向西部进一步拓展的需求愈发迫切。同时，部分沿边试验片区因自身能力有限，在承担自由贸易试验区改革任务时成效不够明显，未能充分发挥示范带动作用。

表3 2024年长江经济带各省份外企外资相关情况

资料来源：国家统计局

三、进一步提升中西部和东北地区产业承接能力的对策建议

1 分区分类引导产业转移，优化重大生产力空间布局

结合中西部和东北地区基础条件和要素禀赋，精准施策、分类推进，推动差异化承接转移产业，培育高质量发展增长极，促进区域协调发展。强化重点城市创新引领与辐射带动，针对武汉、成都、重庆、西安、长沙、沈阳等重点城市，聚焦科技创新能力提升，倾斜布局国家科技创新研发基地，促进科技成果就地转化。推动此类城市与本省（市）落后地区共建产业园区，以先进带落后，缩小省内区域发展差距。加大特殊区域政策扶持与产业培育，以政策引导为主，重点扶持东北地区及特殊类型区域承接产业转移，倾斜国家重大生产力布局、中央企业产业布局，通过产业支援增强自我发展能力，防范返贫风险。推广西部大开发相关税收优惠政策，研究出台更多科研、人才、产业相关扶持政策。其他地区打造承接产业转移示范标杆，在无国家级示范区的省份择优设立新示范区，对实施成效好的允许扩区调区，加大资金、土地、能耗指标支持。

2 推进现代流通体系建设，提升商品和服务流通效能

以降低流通成本、构建高效协同的现代流通体系为核心，聚焦基础设施升级与机制创新，全面夯实中西部和东北地区流通发展支撑。升级交通物流基础设施网络，优先推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群、中原城市群、哈长城市群等重点区域实现交通运输网络“多规合一”与统一布局。重点完善港口、多式联运物流基地等关键节点布局。创新多式联运运作机制，培育壮大多式联运经营人队伍，串联整合运输服务全环节，鼓励开展多式联运业务。推动港航铁运输企业及第三方物流运营平台，组建专业化多式联运经营主体，加快推进多式联运“一单制”落地。积极发展跨区域跨产业的集群式联运合作联盟。打造“支点城市+骨干走廊”流通格局，在中西部和东北地区布局若干骨干流通走廊，串接国家现代流通战略支点城市，打造商品和资源要素顺畅循环的主渠道。

3 强化人才能源要素保障，持续优化区域营商环境

进一步夯实中西部和东北地区产业人才基础，通过完善人才评价激励机制、深化技能人才培育，推动人力优势转化。完善人才评价与激励机制，进一步健全技术工人职称评定体系，向符合条件的科技领军企业、事业单位下放职称评审权限，提升人才评价灵活性。强化技能人才培育，以技能人才基地为依托，在中西部和东北地区开展职业教育改革试点。深化东部地区与中西部和东北地区职校合作，搭建跨省院企合作平台。

推动高耗能产业低碳转型，通过优化区域布局引导高耗能产业西移、强化绿电开发应用、健全市场化机制，实现“高耗能、高碳排产业”向“高耗能、低碳排产业”转变，绿电价值。引导低碳产业转移，一方面有序引导其向绿色能源资源富集的西部地区转移，另一方面压缩东部地区高耗能产业发展空间，进一步强化转移产业导向。强化绿电开发应用，重点支持西部和东北地区开展绿色电力溯源认证、绿色电力交易试点。健全绿电市场化交易机制，鼓励四川、黑龙江等具备基础条件的省份，探索建立健全绿色产品认证与标识制度，同步强化绿色低碳产品服务及管理体系认证。建立绿电认购、交易、使用的绿色通道，推动绿色电力在交易组织、电网调度、市场价格机制中确立优先地位。

以打造市场化、法治化、国际化营商环境为核心，聚焦中西部和东北地区发展需求，系统优化产业发展生态，助力区域承接产业转移。以试点示范树标杆，支持成都、武汉、南昌等中西部城市申报营商环境创新试点，推动有条件区域建设营商环境协同改革先行示范区。支持成渝地区双城经济圈、长江中游城市群优先推进区域市场一体化建设，为全国统一大市场建设积累更多经验。以机制创新破壁垒，支持承接地政府复制推广先进地区“放管服”改革与体制机制创新经验，打造与先进地区“无差别”营商环境。以服务升级降成本，深化跨区域政务服务“跨省通办”合作，强化小微企业优惠，整治涉企违规收费。

4 打造高能级产业合作平台，提高跨区域产业协作水平

以产业合作载体为纽带，通过机制创新、模式探索、政策赋能，破解跨区域产业转移体制障碍。搭建多元化产业合作载体，持续支持北京、上海等重点发达地区与中西部、东北地区深化协作，着力打造若干具有典型性、代表性的示范产业创新载体。深化省际交界区域合作，大力支持东部与中部地区、中西部及东北地区内部的省际交界区域开展产业合作，探索高效协同的合作机制，辐射带动更广范围区域合作。健全产业合作平台运行机制，支持各类产业合作载体探索多元化利益分享模式。在具备条件的示范载体中，推行转出地政府派出行政机构代管模式与承接政府建立一体化协调沟通机制。强化政策支持引导，将具有典型性、代表性的产业合作载体，纳入中西部和东北重点地区承接产业转移平台建设中央预算内投资专项支持范围，给予专项资金扶持。统筹协调土地供应、优惠电价、能耗指标等约束性要素向该类载体倾斜配置。

5 深度参与国际产业合作，增强优质外资项目吸引能力

以扩大中西部和东北地区高水平对外开放、稳固产业链安全为核心，统筹对外合作、外资利用与产业升级。拓展对外合作网络，深化与发达国家及“一带一路”沿线国家的合作，强化与越南等中间缓冲国家的经贸联结，构建多层次、多渠道政府间合作机制。立足各地优势产业，加强国际贸易协同，主动参与并举办国内外高水平贸易展览会，促进国际产需精准对接。深化特色产业、技术研发与人才交流合作，有序推广自由贸易试验区可复制可推广政策在中西部和东北地区落地。引导高端产业要素回流，全力做好“走出去”企业服务保障，支持企业反哺国内发展。鼓励企业在境外开展委托加工业务。支持企业通过“境外并购+产业回归”模式，高效承接资本、技术等高端要素回流；鼓励企业境外上市融资后开展返程投资。筑牢产业链安全屏障，建立产业链关键链长企业重点名单制度，推动关键环节在本地稳固扎根。有序转移低附加值生产环节，集中资源做强高附加值、高竞争力的核心业务。