重大自然灾害灾后重建规划编制

的方法论探析

索筠博

一、引言

我国是世界上遭受自然灾害最多的国家之一。统计数据显示，2010年以来，全国因自然灾害造成的直接经济损失累计高达5.54万亿元，受灾人次累计超过31.03亿，其中，青海玉树7.1级地震、海河“23·7”流域性特大洪水以及西藏定日县6.8级地震等重大自然灾害共启动国家级二级及以上应急响应十余次，行业系统级响应更是不计其数。

近年来，全球自然灾害呈多发态势，我国极端天气气候事件及其次生衍生灾害频次明显增加，破坏性地震仍处于频发多发期。趋频、趋强、趋耦合的自然灾害态势，叠加高度集中的人口和产业分布，给人民生命财产安全和社会经济稳定运行带来了系统性风险。党中央、国务院高度重视防灾减灾救灾工作，习近平总书记多次在不同场合就相关工作发表重要讲话或作出重要指示。2023年，中央财政增发1万亿元特别国债，专项用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾能力。

在重大自然灾害的灾后治理过程中，恢复重建是推动恢复秩序、稳定社会、实现受灾区域高质量发展的重要环节。本文立足于重大自然灾害灾后恢复重建实际，从方法论的角度，探讨对于灾后恢复重建规划编制的认识、思考逻辑与统筹方法，提出灾后恢复重建规划编制工作中的一个中心、两个目标、三个逻辑导向和五个统筹维度，力图为提升灾后恢复重建规划的专业性、科学性与可实施性提供参考。

图1 海河"23·7"流域性特大洪水中的霸州市武将台村

二、灾后恢复重建工作的特点

灾后恢复重建规划是整个恢复重建工作的“蓝图”，规划编制时间紧迫、任务繁重、系统复杂，高质量编制规划，需要深刻把握重建工作的“急、多、难、高、紧”五重特性。

一是时间紧、任务重。需要在短时间内完成大量恢复重建任务，保障群众基本生活要求，时间窗口有限、推进节奏快；

二是领域多、系统关联性强。不仅包括住房、交通、水利、电力等基础设施，还涉及教育、医疗、生态、产业、社会治理等多个行业领域，涵盖城乡多个空间单元，重建任务交织叠加，协调难度大；

三是情势复杂、动态演变快。灾区灾情成因多样、影响范围广泛、受灾程度差异显著。同时灾区情况因次生灾害、资源调整、环境变化、群众诉求等诸多不确定因素不断调整演化，动态性强；

四是社会关注度高、群众期盼强烈。恢复重建直接关系人民群众切身利益，公众、媒体和各级政府高度关注；

五是资源有限、问题多元。受灾区域发展基础、资源条件、治理能力差异显著，恢复需求和优先顺序各不相同。面对广泛恢复需求的同时，资金、人力、土地等各类资源保障能力存在现实约束，资源供需矛盾突出。

图2 灾后恢复重建规划编制方法要点示意

三、灾后恢复重建规划根本遵循

“恢复重建是一项复杂的系统工程，要科学规划，精心组织实施。”习近平总书记多次关于灾后恢复重建工作的讲话精神，集中体现了以人民为中心的发展思想和系统治理、科学重建的理念。要求灾后恢复重建工作必须始终坚持以人民为中心，坚持系统观念，坚持求真务实、科学规划、合理布局、分步实施，准确把握灾区实际和发展潜力，做到因地制宜、突出重点、务实可行。

（一）规划的一个基本要求：坚持以人民为中心

灾后恢复重建规划编制必须牢固树立以人民为中心的发展思想。习近平总书记强调：“坚持人民至上、生命至上”“要把保障人民群众生命财产安全放在第一位，把群众安危冷暖放在心上”。坚持以人民为中心，要求从全局出发科学统筹群众利益、社会稳定与发展安全，把切实解决群众急难愁盼的问题，满足人民群众对安全生活、美好生活的需求作为衡量重建成效的根本标准。无论是恢复基本秩序，还是推动重建转型升级，都需要牢牢把握这一基本要求，确保灾后重建成为凝聚人心、改善民生、促进发展的有力抓手。

（二）规划的两个基本目标：恢复秩序与系统提升

灾后恢复重建不仅是对灾损的恢复与补偿，更是转危为机、提升区域治理能力和韧性水平的关键窗口期。灾后恢复重建规划的根本任务在于统筹当前恢复与长远发展，服务人民福祉与区域振兴。

其一，恢复灾区的生产生活秩序与群众生活水平。恢复重建的首要目标是尽快恢复灾区正常的生产生活秩序，保障受灾群众基本生活条件，推动住房、基础设施、公共服务、产业体系等加快修复与重建，确保社会稳定与基本运转。

其二，更为深远的目标是实现灾区的振兴发展。恢复重建作为提高灾区自我发展能力的重要契机，能够推动产业优化升级、生态环境修复、城乡统筹发展和治理能力提升，进而提升区域治理能力和韧性水平，将短期应急转恢复化为安全发展的战略起点，实现恢复重建和经济社会发展的双赢。

灾后恢复重建规划的内容应充分体现上述两个基本目标。

图3 灾害影响与恢复重建间的机理示意

四、规划的“三大”思考逻辑

灾后恢复重建规划编制要把主线思维作为基本思考逻辑，按照“问题导向—目标导向—能力导向”三位一体为核心路径展开。以问题导向深入识别灾后面临的核心矛盾与突出短板，以目标导向明确恢复重建的重点任务与阶段性安排，以能力导向聚焦重建的资源禀赋、政策工具和社会动员能力。

（一）准确评估灾害影响，以问题导向理清损失发生的根本原因

准确评估灾害造成的影响，判断灾害损失发生的根本原因，是科学编制规划和判断恢复重建重点的基础。灾害损失不仅取决于灾害本身的强度与范围，更受到区域脆弱性、风险暴露度和治理能力的影响。恢复重建规划需要充分评估灾害的类型特征、发生原因、受灾范围、破坏程度和潜在次生风险，厘清灾害对人口、产业、基础设施、生态系统等造成的实际影响。要深入分析灾害发生的自然诱因（如极端气候、地质活动等）、人为因素（如城镇布局不合理、基础设施薄弱等）以及系统性脆弱环节，以灾种与经济社会特点为突破。识别灾区在空间布局、产业结构、公共服务、治理体系等方面存在的深层次问题，从而为恢复重建提供问题导向的逻辑起点。

（二）坚持实事求是，以目标导向明确恢复重建重点任务

聚焦事关全局的重点领域和瓶颈问题，是规划逻辑的主线所在。灾后恢复不可能“面面俱到、同时推进”，必须把抓住关键领域与突出问题作为主线任务，注重制度传承与模式创新，提出规划的阶段性任务与远期发展愿景。应结合灾区特点，找准关键领域与核心任务，明确群众安置（住房）、基础设施重构（道路、水利、电力等）、公共服务恢复（教育、医疗等）、产业重建、生态修复、风险防控等“生命线”系统的重建目标。统筹考虑空间布局、功能恢复、风险防控、治理能力等核心要素，避免规划目标的“一般化”“平均化”处理。同时，需要符合国家灾后恢复重建相关政策法规体系，衔接中央、省、市各级灾后重建导向与制度安排，充分吸取汶川地震、玉树地震、海河“23·7”等重大灾害恢复重建的经验与教训。

（三）厘清编制基础，以能力导向研判恢复重建的资源、政策与主体支撑

厘清可统筹的资源基础，是支撑重建任务举措实施的关键。规划编制需系统梳理可用资源，包括财政投入（中央专项资金、地方配套资金）、社会资本、对口支援、政策工具（金融、土地、税收、以工代赈等）和技术力量等，明确资源边界与使用路径。同时，评估现有制度、管理能力和政策环境的支持能力，识别潜在的资源缺口与制度障碍，提前谋划保障机制。对于重建工作中涉及的层级复杂的众多主体，需要厘清中央与地方、政府与市场、支援方与灾区、部门与部门之间的职责边界与协作机制。

五、以“五维”统筹规划全过程编制

高质量做好恢复重建工作，需要坚持系统思维，从时间、空间、领域、政策、机制五大维度把握，统筹好恢复重建工作的多领域、各主体、全过程。

图4 灾后恢复重建规划编制实施的基本流程

（一）坚持规划的时间阶段统筹安排（时间）

深刻把握恢复重建目标与经济社会发展的阶段性特点。

灾后重建任务繁重且持续时间长，灾害发生后的不同阶段面临不同的现实条件、发展特点与资源保障。要根据灾后不同恢复期的特点，划分阶段性时间表，分阶段设定重点任务和实施节奏，明确每一阶段的核心任务与节奏安排。阶段化安排有助于精准配置资源、科学调度力量，形成清晰的任务推进路径。灾后重建不仅是应急响应的延伸，更是长期发展战略的延续。构建分阶段的重建逻辑，有助于理清优先顺序，聚焦主要目标，避免任务重叠与资源浪费。各阶段应设定明确的时间节点、规划目标和评估机制，确保规划实施有序推进。

图5 恢复重建不同阶段的工作特点示意

（1）前期：聚焦应急安置和基本功能恢复，重点推进群众过渡安置、临时住房搭建、生命线工程抢修（如道路抢通、应急供水供电）等急需工程，保障基本生活条件与社会稳定；

（2）中期：系统推进基础设施与公共服务体系恢复，重点实施住房重建、学校医院等民生设施修复、水电路等关键基础网络恢复，完善社区功能，重建社会服务体系；

（3）后期：着眼于区域发展重构和长远能力建设，推进产业优化升级、生态环境恢复、韧性治理体系建设。

（二）坚持规划的空间策略分类分级（空间）

精准划分灾区影响程度与恢复重建任务资源保障级别。

灾害影响具有空间不均衡性，造成了灾害发生后影响的范围、对象、程度存在差异。统一标准会导致资源投入失衡，实施效率低下。差异化策略更符合实际情况，有利于精准施策。要科学评估灾害影响程度和发展基础差异，依据受灾地区受损程度、经济与人口条件、功能定位等因素，将灾区划分为不同类型和等级，采取不同的恢复重建策略与资源分配方案。在项目安排上，应优先支持重灾区“成片成区”建设，探索政策倾斜、资金集中、技术优先的扶持机制。同时，应综合考虑不同灾害类型对空间的异质性影响。洪涝灾害重在水利系统修复与排涝能力提升，地震灾害侧重建筑抗震加固与城镇体系重建，台风灾害则需加强沿海防御设施与应急避险系统建设。应根据灾种特点细化领域重点，统筹推进恢复工程与防灾减灾体系协同建设。

（1）重灾区：灾害破坏严重、基础功能丧失，需实行全面重建。重点实施基础设施重构、产业重建、社会服务与治理体系重建，强化系统重塑与功能重构，推动成片成区建设；

（2）次灾区：局部功能受损，以系统修复与薄弱环节加固为主，提升关键节点和重要设施的安全水平，注重恢复与预防并重；

（3）影响区：功能未遭严重破坏，但存在次生灾害风险和脆弱基础，应注重风险评估，以环境治理、综合防灾能力建设为重点，提升区域韧性和预警能力。

（三）坚持规划的领域内容上下左右联动协调（领域）

科学统筹受损领域行业与区域长远发展的内在联系。

灾后恢复重建规划应体现系统性、协同性和前瞻性，与战略发展方向和相关专项规划保持协调统一，科学统筹受损行业领域发展与区域长远战略的内在联系，既立足当前恢复现实需求，又兼顾未来发展潜力。

一是加强与国家发展战略的衔接，充分对接区域协调发展、兼顾“双碳”目标、新型城镇化、乡村振兴、生态文明建设等重大战略，推动恢复重建融入国家发展大局。

二是强化与行业先进发展要求的协同，在恢复受损功能的同时，注重引导灾区产业、基础设施、公共服务等领域向绿色化、智能化、韧性化方向转型升级，提升整体发展水平。

三是统筹城乡空间发展特点，灾后往往涉及较大规模的区域调整与土地再开发，若与现行空间规划脱节，容易造成资源错配、生态破坏或功能冲突。需要结合灾区不同区域的自然地理、城镇体系、土地利用和人口分布特征，在资源环境承载力评价、灾害危险性评价、国土空间开发适宜性评价的基础上，统筹土地、生态、资源与功能布局，推动恢复重建与“多规融合”，实现空间有序重构。

（四）坚持规划的多主体目标合力统一（政策）

合理界定重建过程中各条块与主体的权责边界。

灾后恢复重建是一项系统工程，涉及主体多、层级广、任务重，必须在规划中合理界定各类主体的职责边界，构建权责清晰、协同高效的工作机制。

一是横向明确各部门的分工协作机制，坚持统一领导、分类指导、分工负责，强化规划政策、资金保障、标准规范、监督评估等方面的协同联动，形成上下级政府层面的整体合力。

二是纵向理顺上下各级的权责边界，发挥上级政府统筹指导作用的同时，尊重本级政府在资源配置、项目落地、组织实施等方面的主导权，增强地方因地制宜、因灾制宜的主动性与积极性。

三是加强同级政府间支援工作的统筹协调，坚持属地为主、协调推进的原则，明确支援省市区（县）与受灾地区的权责分工、支持重点和协作方式，衔接灾区需求实现重建资源效益最大化。

四是推动社会主体与灾区群众的协同参与，引导企业、社会组织、志愿团体等积极参与恢复重建，发挥其资金、技术、服务等优势，同时注重激发受灾群众的自主意识，完善公众参与机制，尊重其意愿、保障其权益，增强规划实施的社会认同和群众基础。

图6 恢复重建中的多维主体目标示意

（五）坚持规划的全过程弹性应对机制（机制）

动态完善重建任务与项目的效果评价和滚动优化机制。

灾后恢复重建面临的不确定性强、演进变化快，规划一经制定难以覆盖全部不确定性。需要建立具有韧性和适应性的规划实施机制，预设弹性机制、滚动更新节点，根据实际进展和外部环境变化提升全过程动态调整能力。

一是强化对恢复重建任务和项目实施成效的跟踪评估，围绕规划目标设定科学的评估指标体系，动态监测关键任务、重大项目、重点工程的推进情况和实际效果，及时发现偏差与问题。

二是建立滚动优化的调整机制，根据灾后形势变化、灾区发展需求、资金到位情况、各级政策变化、群众反馈意见，适时对规划内容、任务安排、实施路径等进行动态调整与优化，保障项目资金与审批政策同步更新，保障规划始终与实际相匹配。

三是预设关键领域的应急调整预案和弹性空间，在产业重建、基础设施重构、住房恢复等关键板块预留调整机制与资源储备，对可能产生二次灾害、次生灾害影响的区域预留空间布局调整和项目修订余地。

四是完善信息反馈和跨部门协同机制，加强统计、监测、预警、反馈等系统建设，推动各级政府和相关部门信息共享、动态联动，构建高效响应、适应有序的弹性实施体系。

图7 甘肃积石山6.2级地震灾后恢复重建中的一处集中安置点

六、结语

自然灾害及其带来的破坏与损失，暴露出现有城乡体系中灾害防御能力的脆弱性。做好灾后恢复重建工作，不仅是对灾害造成的破坏进行修复与重建，更是对区域发展韧性的强化和治理能力的升级进行系统性再布局。必须要抓住灾后恢复重建的窗口期，以科学的思维和方法准确、系统、前瞻地把握重建规划编制。需要坚持以人民为中心，准确评估灾害影响，找准灾损根本原因，聚焦事关全局的重点领域和瓶颈问题，厘清可统筹的资源基础与政策举措。需要着眼于恢复重建工作全过程，系统处理好规划在时间、空间、领域、政策、机制等维度安排，才能让恢复重建工作经得起实践与时间的检验，推动受灾区域实现高质量的恢复和发展。

附录 灾后恢复重建规划编制参考大纲

一、基本情况和重建基础

（一）灾情概况

（二）灾区特点

（三）规划范围

（四）重建条件

（五）重建意义

二、总体要求

（一）指导思想

（二）基本原则

（三）重建目标

三、空间布局

四、城乡住房

（一）任务一

（二）任务二

（三）... ...

五、基础设施

（一）任务一

（二）任务二

（三）... ...

六、公共服务

（一）任务一

（二）任务二

（三）... ...

七、产业恢复

（一）任务一

（二）任务二

（三）... ...

八、文物抢救保护

（一）任务一

（二）任务二

（三）... ...

九、生态环境

（一）任务一

（二）任务二

（三）... ...

十、防灾减灾

（一）任务一

（二）任务二

（三）... ...

十一、保障措施

（一）资金安排

（二）支持政策

（三）规划实施

（四）监督检查

附图附表

注：

1.在此特别感谢姜富华主任对本文的悉心指导。

2.文中图片1、图片7来源于网络，版权归原作者所有，若有侵权请联系删除。