编者按：2023年11月，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）发布，投资规模大、建设难度高的收费公路等项目被列为“积极创造条件、支持民营企业参与”的项目，不强制要求民营企业在PPP项目公司具体持股比例。除此类项目外，其他收费公路项目需满足“民营企业股权占比原则上不低于35%”。PPP新机制发布近两年来，各地陆续出台对“投资规模大、建设难度高”收费公路项目量化认定标准。本研究系统梳理截至2025年9月底全国各地已正式发布的全部官方标准，基于投资规模与建设难度两个维度开展比较分析。各地出台的认定标准是PPP新机制下地方政府精细化、差异化治理的具体实践，为市场主体提供了投资指引，同时成为观察区域基建重点与政策导向的重要窗口。本文是PPP新机制观察系列研究：收费公路“投资规模大、建设难度高”认定标准的第二部分，分析“建设难度高”的具体界定标准以及阐述“投资规模大”与“建设难度高”综合认定标准，供业界同仁参考。

“PPP新机制观察”系列研究

收费公路“建设难度高”认定标准

郭艳鑫 张雪飞 伍迪

摘要：本研究系统梳理截至2025年9月底全国各地已正式发布的“投资规模大、建设难度高”收费公路项目认定标准，研究发现，在“建设难度高”方面，许多地方的认定标准充分参考了国家有关规范，也深度融合了地域特征，如西南地区强调桥隧比，西北地区侧重山岭重丘区里程等，本文为理解地方PPP治理逻辑、区域差异及政策协同提供了实践依据。

关键词：PPP；特许经营；新机制；收费公路；投资规模大；建设难度高；认定标准；区域差异

2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称《指导意见》），标志着我国政府和社会资本合作（PPP）事业迈入全新发展阶段。PPP新机制明确三大核心导向，即社会资本优先选择民营企业、回报机制聚焦使用者付费、实施模式全部采用特许经营。其中，最大程度鼓励民营企业参与，既是贯彻落实党中央、国务院决策部署的关键举措，也是引导市场回归PPP初衷本源、进一步调动民间投资积极性的重要抓手。

《指导意见》明确，“最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”，这一要求既契合我国引入PPP模式的初衷，也顺应了当前激发民间资本投资活力的客观需求。同时，考虑到国有企业是我国市场主体的重要组成部分，《指导意见》并未对国有企业参与PPP项目采取“一刀切”式禁止，而是制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）。该《清单》依据市场化程度、公共属性强弱、是否具备自然垄断性等特征，对新建（含改扩建）项目进行分类设置民营企业参与要求，将“属于市场的还给市场”，充分体现新机制在兼顾PPP项目公益性的同时、最大化释放市场效率的政策导向。具体而言，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具备自然垄断属性的项目，需积极创造条件支持民营企业参与。

值得关注的是，《清单》对收费公路项目的分类较为特殊：不符合“投资规模大、建设难度高”情形的收费公路项目，归为“关系国计民生、公共属性较强”的第二类项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；“投资规模大、建设难度高”的收费公路等项目，则归为第三类项目，需通过积极创造条件支持民营企业参与，但未强制要求民营企业参股比例。

为明确“投资规模大、建设难度高”的认定边界，部分地区陆续公开发布收费公路项目量化认定细则。截至2025年9月底，全国已有19个省级行政区和计划单列市出台了收费公路“投资规模大、建设难度高”认定标准（以下简称认定标准），不同区域标准既存在差异也具备共性。本文聚焦各地出台的相关认定标准开展研究，并重点关注“建设难度高”维度的指标，形成若干思考，旨在为业界提供参考借鉴。

一、“建设难度高”认定标准

（一）基本信息

整体来看，在“建设难度高”的认定上，各地采用的建设难度指标可归纳为八大类：特大桥、特长隧道、桥隧比、复杂地质条件、山岭重丘区里程、特殊工程结构、复杂枢纽立交、高速公路改扩建，形成 “基础性指标为核心、工程难度指标为支撑、地域特色指标为补充” 的综合性认定体系，各地“建设难度高”认定标准具体如表1所示。

表1 各地“建设难度高”认定标准

注：（1）数据截至2025年9月30日，数据来源各省交通运输厅官网。（2）山西省于2025年7月25日发布公开征求《山西省特许经营收费公路项目“投资规模大、建设难度高”认定标准（征求意见稿）》意见的通知，但截至9月底未见正式公开发布，因此未列入表中。（3）黑龙江省于2025年9月8日发布公开征求《黑龙江省“投资规模大、建设难度高”收费公路项目暂行认定标准（征求意见稿）》意见的通知，但截至9月底未见正式公开发布，因此未列入表中。

其中，一是特大桥与特长隧道成通用指标，桥梁与隧道作为衡量工程规模的核心指标，被19个省市全部纳入认定标准，覆盖率100%，是唯一实现“全覆盖”的指标类型，体现其在难度认定中的基础性地位。

二是与工程难度关联指标，聚焦工程技术难度与施工复杂度，涵盖4类细分指标，分别是桥隧比、复杂枢纽立交、复杂地质条件与特殊工程结构/工艺，覆盖数量与占比差异显著。10个省市将桥隧比纳入“建设难度高”认定标准，数量占比52.6%，是工程难度关联指标中覆盖最广的类型。9个省市考虑了复杂枢纽立交，数量占比47.4%。6个省市将复杂地质条件纳入，数量占比31.6%，主要适配地质复杂区域工程需求。6个省市将特殊工程结构/工艺纳入认定标准，数量占比31.6%，聚焦非常规结构与施工技术。

三是地域特色指标，适配本地地形与交通需求，覆盖度相对较低，但针对性较强。3个西北省份（甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区）将西北山岭重丘区里程纳入认定标准，数量占比15.8%。辽宁省、河南省、湖南省将高速公路新建或改扩建纳入认定标准，数量占比15.8%。

下面对各地“建设难度高”认定标准所涉及的指标进行分类分析，各省份“建设难度高”认定标准指标分类如图1所示。

数据来源：作者整理

图1 各省份“建设难度高”认定标准的指标分类

为深入拆解19个省级行政区和计划单列市已发布的“建设难度高”认定标准的细节特征，下文将围绕八个具体指标展开专项分析。所有数据均以各地2024-2025年发布的认定标准为核心来源，通过精准统计指标覆盖省市数量与占比，结合数据来源的权威性与地域适配性考量，逐一解读指标内涵与制定逻辑，进一步明晰各省份标准差异化背后的工程需求与地域特色关联。

（二）特大桥

依据《公路桥梁涵洞设计通用规范》（JTG-D60）“多孔跨径总长＞1000米或单孔跨径＞150米”的基准，19省市中16省市直接采用该标准，大连市、辽宁省、甘肃省、江西省、贵州省、新疆维吾尔自治区、河南省、河北省、陕西省、海南省、天津市、宁夏回族自治区、安徽省、内蒙古自治区、山东省、重庆市，数量占比84.2%；四川省、湖南省微调，将单孔跨径达到200米及以上作为标准。大连市、辽宁省、四川省、湖南省、江西省、新疆维吾尔自治区、陕西省、宁夏回族自治区额外补充“墩高80米或100米以上”、“涉水施工10米以上”等条件作为认定标准。湖北省基于本地重大工程需求，将“或单孔跨径250米以上的拱桥，或单孔跨径500米以上的斜拉桥（或悬索桥），或跨长江汉江的桥梁”作为认定标准，适配跨海跨河、复杂地形施工需求。特大桥指标整体呈现“规范为基、地域补增”的特征，既保障标准通用性，又贴合地方工程实际。

（三）特长隧道

依据《公路隧道设计规范》（JTG3370.1-2018）特长隧道为“长度＞3000米”的核心标准，10省市直接沿用，占比52.6%。内蒙古自治区因本地隧道多穿越平缓地形，以长隧道＞1000米适配需求。大连市、辽宁省、江西省、新疆维吾尔自治区、陕西省、湖南省、重庆市补充“单洞3车道及以上”断面要求可替代长度要求，兼顾通行能力。辽宁省、江西省、陕西省、山东省同时补充穿越地质条件复杂（高应力、岩溶、水体等）的隧道可替代长度或断面的要求，体现对地质复杂区域工程难度的考量。重庆市补充了“包含岩溶、高瓦斯、高地应力、软岩大变形等不良地质条件且长度不小于1000米的独立隧道”作为认定标准。湖南省要求“含特长隧道（长度超过3000米）且存在深埋富水或岩溶强发育地段或单洞三车道及以上”可认定为“建设难度高”。四川省特别指出“项目包含长度达到5000米及以上的隧道单体工程，或包含岩溶、高瓦斯、高地应力、软岩大变形等不良地质条件且长度不小于1000米的隧道单体工程的”可认定达到“建设难度高”标准。

（四）桥隧比

交通运输部《公路建设项目可行性研究报告编制办法》文件中明确要求，在可行性研究报告和初步设计文件中，必须包含“桥梁隧道比例（桥隧比）”这一项，并作为项目主要技术指标进行详细阐述。各省市相关政策制定依据交通运输部的管理框架，结合本地区的地理特征、财政能力和项目管理需求，制定出具体的桥隧比量化标准。10个省市的认定标准考虑桥隧比，分别为大连市、湖北省、四川省、贵州省、河南省、陕西省、海南省、天津市、山东省、重庆市，数量占比52.6%。各省市根据建设需求设定差异化阈值：新建项目中，大连市、四川省、贵州省以40%为桥隧比阈值；重庆市、陕西省以35%为桥隧比阈值；湖北省、河南省、天津市以30%为桥隧比阈值；海南省、山东省以20%为桥隧比阈值。改扩建项目更注重可行性，重庆市、四川省、贵州省将改扩建项目的桥隧比阈值降至17.5%-20%，体现“新建从严、改扩建从实”的逻辑；其他省份则未对改扩建项目做调整。

（五）复杂枢纽立交

《公路工程建设项目概算预算编制办法》（JTG3830-2018）第一章《总则》1.0.6规定：复杂公路工程应符合下列条件之一：技术特别复杂、专业性强的特大互通式立体交叉。共有9个省市对复杂枢纽立交进行了规定，分别为四川省、甘肃省、贵州省、新疆维吾尔自治区、陕西省、湖南省、天津市、宁夏回族自治区、重庆市。复杂枢纽立交的核心定义为“四岔及以上、五岔及以上或地下立交”（排除普通枢纽立交）。四川省、陕西省、重庆市明确“五岔及以上”为标准，甘肃省、贵州省、湖南省、天津市、宁夏回族自治区以“四岔及以上”为基准，湖南省还额外纳入“地下立交”，适配城市密集路网的互通需求。新疆维吾尔自治区将“含枢纽立交”作为认定标准，无岔数要求。

（六）复杂地质条件

《复杂地质条件下铁路建设安全风险防范若干措施》第一条明确规定：“在岩溶、采空区、有害气体、高地应力等重大不良地质地段，以及线路经过环境敏感区、人口密集区、重要建（构）筑物邻近区等，必须加强地质勘察和施工地质工作。”西南地区（四川省、贵州省、重庆市）、中南地区（湖南省）、西北地区（陕西省）、东北地区（辽宁省）重点关注“岩溶、高瓦斯、高地应力、软岩大变形”，辽宁省额外提及“煤层、采空区”，针对性解决地质风险对工程难度的影响，是“地质决定难度”的直接体现。

（七）特殊工程结构/工艺

特殊施工工艺（转体施工、顶进法）：《公路桥梁转体施工技术规范》（JTG/T3365-2020）对桥梁转体到设计位置后的平面和高程误差，给出了毫米级的允许偏差。《公路桥梁顶推施工技术规范》（JTG/T3364-2019）规定了顶推设备的性能、以及永久和临时支座上的滑道材料的摩擦系数有严格要求。

特殊/超大跨径桥梁（单孔>500m斜拉桥/悬索桥等）：《公路斜拉桥设计规范》（JTG3365-2020）对于跨径大于400米的斜拉桥，强制要求必须进行风洞试验，《公路悬索桥设计规范》（JTG3366-2019）也规定了需要对主缆和锚碇的极端可靠性、空气动力学稳定性的极致要求以及复杂的几何非线性计算。

跨长江汉江桥梁：《内河通航标准》（GB50139）规定确保通航净空满足要求，并接受长江航务管理局等海事部门的严格审查。

合并建设项目（公铁、公轨、与城市道路合并）：需要同时遵循公路（JTG系列）、铁路（TB系列）、市政（CJJ系列）的多套规范体系。工程法规支撑体现在其跨行业协调的复杂性上。

关于特殊工程方面，共有6个省市使用了相关指标作为认定标准，分别为四川省、江西省、陕西省、湖南省、山东省、重庆市。具体包括：公铁/公轨两用桥隧（山东省）、转体施工/顶进法施工（陕西省、湖南省）、合并建设复杂桥隧（四川省、陕西省、重庆市）、跨越干线铁路或下穿铁路路基（江西省）。从地域分布来看，此类指标多集中于交通网络密集、工程建设环境复杂的区域——如山东省作为东部交通枢纽，需通过公铁两用设施提升运输效率；陕西省、重庆市地处西南与西北衔接带，复杂地形倒逼合并建设技术应用；湖南省、江西省则因路网与铁路干线交叉密集，转体施工、下穿铁路等工艺成为必要选择，充分体现指标与区域工程需求的技术适配性。

（八）山岭重丘区里程

《公路工程建设项目概算预算编制办法》（JTG3830-2018）对公路工程复杂程度进行了定义：山岭重丘区里程大于15km或平原微丘区里程大于25km。三个省份，分别为新疆维吾尔自治区、甘肃省、宁夏回族自治区，关于山岭重丘区里程做出了相关规定，核心标准为“山岭重丘区里程＞15km”，同时新疆维吾尔自治区、甘肃省补充“平原微丘区里程＞50km或25km”，适配西北多山地、长里程公路的建设特点，以里程规模反映地形带来的施工难度。

（九）高速公路新建/改扩建项目

《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）明确了高速公路是服务长距离、大交通量、高速度交通的骨干通道。新建及改扩建高速公路需要涉及《土地管理法》、《城乡规划法》、《环境保护法》等多部法律。共有3个省份，分别是辽宁省、河南省、湖南省将高速公路新建或改扩建单列为认定标准，数量占比15.8%。

二、综合认定标准

关于“投资规模大”和“建设难度高”两个维度间，是“或然逻辑”还是“合取逻辑”，各地有不同的安排。

13个省市使用“合取逻辑”，即收费公路项目需满足“投资规模大”的同时，至少满足1条“建设难度高”的要求，方可认定为“投资规模大、建设难度高”项目。具体包括大连市、辽宁省、四川省、甘肃省、江西省、贵州省、河南省、陕西省、湖南省、天津市、宁夏回族自治区、安徽省、重庆市，数量占比为68.4%。

6个省市使用“或然逻辑”，即收费公路项目只需要满足“投资规模大”或“建设难度高”之一，即可认定为“投资规模大、建设难度高”项目。具体包括湖北省、新疆维吾尔自治区、河北省、海南省、内蒙古自治区、山东省，数量占比为31.6%。

三、结语

本研究通过对全国19个省、市、自治区已发布的收费公路“投资规模大、建设难度高”认定标准进行系统梳理与比较，本文作为研究第二部分，在“建设难度高”维度的认定标准方面，得出以下主要结论：

“建设难度高”的认定具有较强的技术性与地域性，各省在依据国家规范基础上，广泛引入反映本地地理与工程特征的指标，如西南省份重视桥隧比，西北省份关注长距离山岭重丘区里程，中部及东部地区则更多将复杂枢纽立交、特殊结构工程等纳入评估体系。这一方面提升了认定的科学性和针对性，另一方面也体现出地方政府在响应国家政策的同时，积极结合本地实际情况进行细化与创新。

当前各地出台的认定标准不仅是PPP新机制下地方政府进行精细化、差异化治理的具体实践，也为市场主体提供了清晰的投资指引，同时成为观察区域基建重点与政策导向的重要窗口。

参考文献

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[2]伍迪.五个方向指引“辞旧迎新”中的PPP[J].中国招标,2024.

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[5]交通运输部.公路隧道设计规范:JTG3370.1-2018[S].北京:人民交通出版社,2018.

注：本文的数据搜集与图表整理工作，由张祎、李杨共同参与完成，特此致谢。