学习贯彻党的二十届四中全会精神系列文章

党的二十届四中全会提出，优化区域经济布局，促进区域协调发展，深入推进以人为本的新型城镇化。当前，我国城乡融合发展已进入制度更完善、路径更清晰的新阶段，必将在进一步全面深化改革中迎来新机遇。在城镇化进程中，人口普遍遵循从农村到城镇、从小城市到大城市的迁移规律，人口再分布出现一些新情况新问题，突出表现为部分城市、农村人口“双流失”，中小城市产业空心化、发展动能不足，县级政府财力减弱，优质公共服务供给欠缺等。建议立足人口变化趋势，促进区域协调和城乡融合发展，实现人口分布与资源环境承载力、经济发展需求的动态匹配，为深入推进以人为本的新型城镇化夯实基础。

一、我国城镇化进程的历史演化

新中国成立以来，我国城镇化进程大致可划分为三个阶段：第一个阶段为“城镇化起步期”，从新中国成立到1978年；第二个阶段为“城镇化高速发展期”，从改革开放预计到2035年前后；第三个阶段为“城镇化成熟期”，在2035年之后，城镇化率达到较高水平之后保持平稳。

1 新中国成立后的城镇化探索起步时期

1952—1978年，我国国民经济总产值从679亿元增长到3645亿元，城镇化率也从12.5%提高到17.9%，提高了5.4个百分点。此时我国总体上还是一个农村社会和农业生产占主导的国家，人口流动受到严格限制，经济社会发展相对落后，工业化建设处于起步阶段，城镇化水平与西方国家相比差距较大。期间，由于自然灾害等因素影响，部分年份还出现了城镇化率的负增长。

2 改革开放以来的城镇化快速发展时期

随着一系列改革开放措施的落实，农村经济有了较快发展，城市经济中心作用加强，城市建设和规划逐渐走上科学发展的道路，我国城镇化进入快速发展时期。

1979—1987年，进入乡镇企业发展带动小城镇快速发展阶段。1986年底乡镇企业数量达到1515万个，从业人员已达7945万人，乡镇企业的发展在促进乡镇财政和提高农民收入的同时，也带动农民向乡镇企业所在地转移和就业。1987年全国城市数量达381个，城市人口由17245万人增加到27674万人，城镇化率提高到25.22%，年均提高0.82个百分点。

1988—1995年，进入重点建设小城镇的稳步发展阶段。“七五”计划提出重点发展小城市和小城镇，1989年《城市规划法》进一步明确指出国家实施严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针。1995年《小城镇综合改革试点指导意见》印发，我国城镇化进程从沿海向内地全面铺开。1995年全国城市数量增加到640多个，其中92%的新增城市为中小城市。城镇化率从25.32%提高到29.04%，年均提高0.46个百分点。

1996—2007年，进入开发区和新农村建设的高速发展阶段。1990年代中期，我国开发区进入高速发展阶段，2005年开发区规划面积3.86万平方公里，超过了全国城市建成区面积总和。同时，我国加快新农村建设。1997年，《小城镇户籍管理制度改革试点方案》允许己经在小城镇居住、就业的农村人口办理小城镇常住户口，促进农村剩余劳动力就地、就近、有序转移。2001年《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》彻底废除了城乡分隔制度。2007年全国城市数量达655个，城镇化率提高到32.93%，年均提高0.39个百分点。

2008年至今，进入统筹城乡的城镇化协调发展阶段。“十一五”规划强调，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，坚持大、中、小城市和小城镇协调发展。这一阶段的城镇化特征包括：开放性增强，逐步融入世界城市体系；城市群成为推进城镇化发展的主体形态，内部空间布局向多元中心格局转变；网络化特征日益显著，城市群通过立体交通体系、信息技术等公共基础设施密切联系；集约高效型城市成为城市发展的未来方向，高资源消耗、低密度“摊大饼”式城市发展模式逐渐减少，生态城市、复合城市等理念成为现代化城市建设基本方向。截至2024年底，我国常住人口城镇化率达到67%，在全球41个人口超过1000 万人的国家或地区中位列第23。

图1 我国城市人口数量和城镇化率

3 预计2035年前后我国将进入城镇化成熟期

根据中国城市规划设计研究院2025年7月发布的《面向中国式现代化的2035城市展望》研究报告，2035年，我国城镇化率预计达到75%，城市、县城和小城镇将承载10.2亿人口，是全球范围规模最大的城镇人群。我国头部城市将进入世界一线城市序列，大城市的数量和规模都将增加。城市的扩张和收缩并存，能够持续发展成为经济引擎的城市将只有100—150个，这些城市会吸引更多资源和要素流入，其余城市将会向“小而美”发展。粤港澳大湾区和长三角城市群的都市圈发展已经较为成熟，将“以圈促群”，通过发展都市圈来促进城市群发展。而其余都市圈将“以心育圈”，通过大力发展中心城市、逐步发展周边城市来推动都市圈发展。

二、我国城镇化进程中人口再分布的特征及趋势

1 人口总体特征

1.我国人口总规模已达峰并进入下行通道。自新中国成立至1970年，除三年自然灾害之外，其他年份总人口均有2%以上的增长，1970年代至1990年代每年的增速基本保持在1%—2%之间，1998年下滑至1%以下，2022年转为负增长，2024年降至14.083亿人。现阶段我国总和生育率水平低至1.0—1.1，居全球倒数第四位，远低于2.1的世代更替水平。分省来看，2024年只有广东、浙江、福建、新疆、海南、西藏、安徽、陕西8省常住人口正增长，其中广东、浙江、福建、陕西、安徽主要受益于人口净流入，体现出长三角、珠三角以及部分中西部城市群对人口日益增强的吸引力；西藏以13.87‰的人口出生率稳居全国榜首，为其实现人口正增长提供了主要动力；新疆人口增长则受益于人口出生率较高以及能源化工、电子商务等产业崛起、特殊人才引进政策等多方面积极因素。

2.我国城镇化率持续攀升但增速开始放缓。新中国成立以来，我国城镇化进程基本遵循“S”型曲线演进规律，当前城镇化进程已从注重数量转向注重质量，先后提出更加综合的“以县城为重要载体的城镇化”“以人为本的新型城镇化”。同时，我国城镇化进程又具有鲜明的中国特色，即城乡二元制度和户籍制度造成的“半城镇化”现象。一部分转移人口虽然已长期在城市工作生活，但由于没有城镇户籍，在就业、医疗、教育、住房保障以及失业和养老等社会保障方面不能完全享受城镇户籍人口的待遇。当前我国户籍人口城镇化率尚不足50%，意味着有约2亿城镇常住人口是非户籍人员。

2 人口流动特征

我国流动人口规模从1982年的600余万人升至2021年的3.85亿人，规模扩大了58倍，占总人口的比重也从0.7%升至27.3%，人口迁移流动始终保持活跃状态。

1.户籍制度导致人户分离情况激增。全国人口普查数据显示，2000、2010、2020年我国人户分离人口分别有1.44亿人、2.61亿人、4.93亿人，到2021年增至5.04亿人，也就是说全国总人口中有超过1/3属于居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的情况。分省区来看，各省人户分离人口占常住人口的比重都比较高，特别是北京、上海、广东的比重超过60%。同时，人户分离情况也导致农村地区空心化问题加剧。农村人口单向外流使宅基地大量闲置，产业基础薄弱，留守儿童和空巢老人数量庞大。根据2016年第三次全国农业普查，对行政村普查抽样数据进行测算可得到全国空心化率大约为24%，2021年有学者根据常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率等数据测算出的农村空心化率大约为34%。

图2 第七次全国人口普查人户分离情况

2.区域人口增减分化趋势特征显著。分南北方来看，北方省份自2020年开始出现常住人口减少情况，到2024年累计减少750万人，占全国总人口的比重降至40%（比1979年减少近2个百分点），南方省份常住人口累计增加574万人，占全国总人口的比重增至60%，人口持续向南方地区集聚。分四大区域来看，与2000年第五次全国人口普查相比，东部地区到2024年常住人口累计增加12260万人，占全国的比重增至40.3%；中部地区到2024年常住人口累计增加536万人，占全国的比重降至25.7%；西部地区到2024年常住人口累计增加1928万人，占全国的比重降至26.7%；东北地区到2024年常住人口累计减少1172万人，占全国的比重降至6.7%，人口持续净流出形势严峻。东北地区人口流失现象与其在区域分工中的第二、三产业地位下降和第一产业地位提高同步发生，体现出区域经济、产业结构与人口生态之间的反馈关系。

3.城市群都市圈人口集聚效应凸显。在2000—2010年我国城镇化进程加快推进的时期，广东、浙江、上海、北京和山东成为常住人口增长最多的省份，同时部分城市也出现了交通拥堵、房价高企、环境污染等大城市病。为解决这些问题，一方面有些城市通过行政手段干预人口流动，导致2011—2020年和2021—2024年两个时期北京、上海均不在常住人口增长最多的五个省份之列；另一方面政府不断深化区域协调发展战略，相继提出京津冀协同发展、长江经济带、长三角一体化等区域重大战略和城市群、都市圈、区域中心城市等空间布局形态，扩大中心城市辐射半径，有效发挥带动作用。有数据表明，2000—2020年19个城市群常住人口合计占比由83.4%升至86.7%，33个都市圈常住人口合计占比由52.0%升至57.9%，城市群、都市圈日益成为人口集聚主要载体。在当前人口发展进入新阶段背景下，各大城市纷纷转变人口政策导向，推进户籍制度改革，让转移人口“进得来”“留得住”。比如，上海、杭州、合肥、南京等城市落户政策大幅松动，带动长三角常住人口在2021—2024年累计增加261万人，居全国城市群之首。经济产业与科技创新活力、公共服务与营商环境水平以及落户门槛等因素成为各城市群、都市圈争抢人才的关键要素。

4.部分超特大城市出现逆城镇化现象。一是省际和省内人口迁移流动此消彼长的趋势日益明显。国家统计局农民工监测调查数据显示，2014—2024年全国农民工规模由27395万人增至29973万人，但跨省流动农民工规模由7867万人降至6840万人，占外出农民工的比重也由46.8%降至38.3%。更多农民工选择在本省务工，说明本省就业机会增多，也是我国经济社会发展日趋平衡协调的积极信号；二是部分进入城镇化成熟期的超特大城市逆城镇化现象初露端倪。根据第七次全国人口普查，部分超大城市常住人口出现减少情况，其中天津、重庆、上海、北京常住人口在2021—2024年分别累计减少23、18.5、7.7、5.8万人。逆城镇化实际上是社会经济要素由高度集中于城市变为均质回归分布的过程，是城市规模扩张及城市文化、文明和生活方式等的普及和扩散，也是城市治愈各种大城市病的自我调节手段。

3 人口结构特征

1. 年龄结构：我国加快进入深度老龄化社会。2024年末我国65岁及以上人口2.2亿人，占总人口的15.6%，比2000年提高8.6个百分点。按照联合国老龄化划分标准，我国已进入深度老龄化社会。同期，我国城镇化率从36.22%提高至67%，人口平均预期寿命也从71.4岁增至79岁。我国老龄化进程快于其他主要经济体，自2001年进入老龄化社会到2021年进入深度老龄化社会仅用21年，而瑞典、美国、英国、德国、日本分别用了85、72、46、40、25年。从国内看，我国已有18个省份进入深度老龄化社会，分析发现这些省份大体可分为两类：一是人口流失严重的地区，比如辽宁、黑龙江和吉林，由于年轻人口的大量转移，造成本地老龄化程度加深，老龄化程度居全国前五位；二是城镇化水平很高的地区，比如上海、北京、天津城镇化率居全国前三位，人口预期平均寿命也稳居前三位，健康水平提高带来老龄化程度的加深。

2. 家庭结构：家庭平均规模呈现小型化趋势。全国人口普查数据显示，1964、1990、2000、2010、2020年我国家庭平均规模分别为4.43、3.96、3.44、3.10、2.62人，逐渐跌破“四口之家”“三口之家”，家庭规模收缩速度有加快之势。全国人口抽样调查数据显示，受“全面放开三孩”政策影响，2023年我国家庭平均规模小幅回升至2.80。分析发现，有两类地区家庭平均规模较小：其一，黑龙江、辽宁、吉林家庭平均规模分别为2.28、2.39、2.45人，居全国倒数三位，对应三个地区的出生率分别为2.92‰、4.06‰、3.76‰，居全国倒数第1、4、2位，65岁以上人口占比分别为18.8%、21.1%、18.7%，老龄化程度居全国第4、1、5位。这类地区人口流失严重、生育水平低、老龄化程度深等多因素叠加，共同加剧了家庭规模小型化趋势；其二，上海、北京、天津家庭平均规模分别为2.45、2.46、2.51人，居全国倒数第4、5、7位，对应三个地区的一人户占比分别为22.3%、25.2%、21.0%，居全国第3、5、7位，出生率分别为3.95‰、5.63‰、4.47‰，居全国倒数第2、5、11位，房屋平均销售价格水平居全国第2、1、6位，城镇化率分别为89.46%、87.80%、85.49%，居全国前三位，65岁以上人口占比分别为19.6%、15.9%、17.9%，老龄化程度居全国第2、8、14位，0—17岁孩子平均养育成本居全国第1、2、6位。这类地区住房成本和养育成本高，导致生育率水平偏低，老龄化程度深，独居比例高，家庭规模小型化特征突出。

3. 收入结构：收入差距缩小引导人口有序流动。2014—2024年，我国国内生产总值从57.3万亿元增至128.2万亿元，增长124%，同期居民人均可支配收入由20167元增至41314元，增长104%，与国内生产总值基本保持同步。分城乡居民看，2024年农村居民人均可支配收入达到23119元，同比增长6.3%，高于城镇居民1.9个百分点。城乡居民收入差距继续缩小，乡村全面振兴和农业农村现代化建设取得显著成效。分地区看，2014—2024年，东部、中部、西部、东北居民可支配收入分别增长101.6%、107.8%、113.5%、78.3%，中部和西部跑赢全国水平，但东北居民收入水平与其他地区差距拉大，带动人口空间布局进一步调整。近年来，安徽、湖北等中部省份和四川、重庆等西部省份出现明显的人口回流现象，2024年安徽、湖北、四川、重庆人口流入分别为15.7、14.3、21.3、8.2万人。

4 未来趋势判断

1. 我国城镇化进程还有较大发展潜力。一方面，我国城镇化率为67%，高于世界平均水平约10个百分点，在全球各国中处于第90名左右的中间位置，低于发达国家80%左右的平均水平，远低于日本的92%、英国的85%、美国的83%、韩国的82%，还有很大提升潜力；另一方面，我国是政府主导型的城镇化，城乡二元结构和户籍制度导致常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间存在近20个百分点的差距，目前约有2亿农民工及家属子女未能实现市民化。当前我国经济发展面临国内有效需求不足、国际环境不确定性大的局面，在这种国内外形势下，2024年国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动”，深化户籍制度改革，解决“半城镇化”问题，进一步释放农业转移人口市民化带来的内需潜力。联合国2024年发布的《世界人口展望》报告中，预测2050年中国人口总量约为11.03—13.18亿人。城镇化率在2035年基本实现现代化时达到75%左右，之后进入较为稳定的平台期，2050年前后将达到80%左右的水平。

2. 家庭迁徙对公共服务将提出更高要求。随着城市群、都市圈的建设，区域经济发展机会逐渐由单极化转向均衡化，省内出现多个中心城市，带动以家庭为单位的省内迁徙逐渐增多，“就地城镇化”“县域城镇化”趋势日益明显，对教育、医疗、交通等公共服务资源供给也提出新需求。按照《中国人口流动趋势报告》，预计未来20年超八成新增城镇人口将分布在都市圈内部，超九成将位于城市群内部，其中近五成来自五大城市群。因此，这就要求优化城市群都市圈内部空间结构，分级分类规划教育、医疗、养老等公共服务以及交通、能源等基础设施布局，根据人口结构和演变趋势，调整住房供给结构，通过多元市场化方式满足转移人口住房需求，增强居留意愿。

3. 农村空心化和人口回流现象将共存。一方面，部分农村地区空心化趋势将继续加剧。在城镇化进程中，乡村人口持续减少、村庄格局加速演变，符合经济社会发展一般规律。1985—2025年，我国自然村数量减少约150万个，行政村数量减少近50万个。按照2050年我国城镇化率达到80%左右的水平预测，全国农村人口将减少至2.2—2.6亿人左右，自然村和行政村还将继续减少。预计越来越多的村庄将在规划引领下搬迁撤并，以集约化、规模化、现代化路线，对存量村庄因地制宜、分类施策。另一方面，经济发达地区的人口回流现象将逐渐凸显。当前我国有9个省份的城镇化率超过70%，部分超特大城市出现逆城镇化现象，预计随着越来越多地区城镇化率超过70%，人口与人才要素的双向流动将迸发出更强劲的协同发展活力。

三、城镇化进程中人口再分布的问题和挑战

根据预测，2035年我国城镇人口将达10.2亿，城镇化率达75%左右。人口进一步向大城市流动，同时许多低能级城市将面临更严重的人口流失问题，对我国经济发展和社会治理带来诸多问题和挑战。

1 人口流出地区面临经济发展再定位问题

1.人口流失导致地方产业空心化。传统工业和资源型城市面临发展动能转换挑战。传统工业市场竞争压力增大的同时，高学历、高技能人才的流失进一步削弱当地产业转型升级所需的关键人力资本，加之许多地方财力有限，试错成本高昂，产业转型发展的动力不足，进一步限制了该地区的就业质量，形成人口外流—经济下行—就业数量质量双下滑的恶性循环。在农村地区，大量青壮年劳动力前往城市务工导致农村劳动力数量锐减，留守的妇女、儿童和老人从事体力劳动和复杂生产活动的能力有限，无法满足农业生产和工商企业对劳动力的需求，导致部分耕地撂荒，农村产业发展乏力。

2.地方财政压力增大。人口外流常伴随产业外流和住房需求下降，导致政府财力流失。由于地方公共服务支出与户籍人口规模挂钩，有一定向下刚性，导致人口流出地区财政负担偏高。2023年，收缩性城市的广义财政自给率为37%，远低于56%的全国平均水平，并且有进一步下滑趋势。财政收缩背景下，公共服务和项目建设等支出将进一步推高地方政府债务规模，2023年收缩型城市政府负债率（43.4%）明显高于人口扩张型城市（36.2%）。随着地方政府偿债能力下降，“举债过日子”将难以为继。

3.公共服务供给面临压力。人口流失、人口密度下降加剧了公共设施维护和公共服务供给的难度，导致公共服务“分散不经济”的供给压力，长期制约医疗卫生、教育、社会保障、养老、文化娱乐等公共服务的供给能力和水平。特别是在农村地区，人口空心化所衍生的农村公共服务空心化，成为中国农村基层社会治理的重要挑战。

4.房地产去库存压力上升。我国房地产普涨时代已经结束，未来市场会出现极大的分化，人口流出地区住房需求收缩，且人口结构偏老龄化，房地产去库存工作更加严峻。根据易居房地产研究院数据，2025年1月，全国百城新建商品住宅库存去化周期为21.3个月，较去年峰值的26.8个月大幅下降，而三四线城市的去化周期仍高达30.3个月。过长的去化周期会降低房地产企业资金流动性，导致资金链断裂的风险，同时房地产库存积压会影响土地出让价格和数量，进而影响地方财政收入。

2 人口流入地区面临城市治理难度提升挑战

1.大城市人口承载压力变大。一线城市居住空间紧张，根据第七次全国人口普查数据，我国家庭户人均居住面积达到41.76平方米，而北京、上海、广州平均不足35平方米。交通拥堵问题突出，人口增多导致交通流量大幅上升，城市交通基础设施承载能力接近或达到极限，根据《2024年度中国主要城市通勤监测报告》，我国45个重点城市平均单程通勤时间为35分钟，超特大城市为39分钟。市政设施负荷提升，供水、供电、供气等市政基础设施面临人口增加带来的压力，一些老旧城区市政设施老化，影响居民正常生活并容易带来安全隐患。

2.城市社会服务资源紧张。庞大的城市人口摊薄了大城市的公共服务资源，使得资源较为丰富的大城市人均资源却相对紧张。医疗方面，北京、上海每千人口医疗卫生机构床位数分别为6.82、6.85，距离国家指导性指标每千人7.4张的水平仍有一定差距。另外大城市有较大的异地就医群体，加重了医疗资源紧张程度。教育方面，人口流入导致学位供应不足。例如，2024年广州从化区、天河区发布公办小学学位预警，增城区多所公办学校学位紧张；杭州2024年户籍生红色预警小学120所、初中38所。

3.“新市民”面临社会适应与融合问题。户籍成为外来人口难以融入城市社会的关键因素，目前我国户籍城镇化率仍然较低，2023年末，我国户籍城镇化率仅为48.3%，比常住人口户籍化率（66.2%）低17.9个百分点，外来人口在住房、医疗、子女教育等方面面临困难。职业发展、经济、社交等方面的落差导致“新市民”归属感不强，不利于经济社会稳定发展。

四、对策建议

人口再分布是城镇化动态演进的必然结果，结合当前及未来一段时期人口再分布的特征和趋势，需摒弃“控制规模”的单一思维，转向“引导+适应”的治理逻辑。通过制度创新、技术应用和空间重构，实现人口分布与资源环境承载力、经济发展需求的动态匹配，为深入推进以人为本的新型城镇化夯实基础。

1 构建现代城市体系，促进区域协调一体发展

一是加强对城市群发展的科学引导，完善新时期城市群发展规划，根据城市发展规律合理确定城市群范围。二是增强大城市辐射作用。推动超大城市向周边疏解非核心功能，通过卫星城建设缓解人口过度集中压力。三是培育中小城市增长极。以GDP超500亿元、城区常住人口超20万、制造业基础良好的县市为载体，培育一批产业先进、功能完善、环境优良的现代化中小城市。

2 遵循人口流动规律，推动收缩城市加快转型

一是积极推进城市低效建设用地高效改建和生态化改造，更加重视人口和产业的空间分布，促进人口在中心城区、产业在工业园区有效集聚。二是科学研判收缩城市发展态势，对长时期呈现人口持续减少的城市，科学实施行政区划负向调整。三是改革财政支出、转移支付和绩效考核等制度。逐步减少县域增长指标考核，把考核重点转向维持稳定、民生保障和提升政府运行效率等方面。

3 利用现代技术手段，强化人口流动监测预警

一是加快构建人口综合数据库，追踪出生、死亡、迁徙等多维度数据变化趋势，精准捕捉人口变化趋势与异常波动，及时发现潜在风险，为政策决策提供科学依据。二是建立多元人口预警机制。建设基于大数据的动态监测平台，加强综合性评估模型的建设，结合经济、社会、文化等多维度因素，准确预测人口变化趋势。

4 立足城乡人口特点，完善基础设施布局建设

一是完善城乡基础设施建管机制。强化顶层统筹力度，形成分工合理、责任明确、运转顺畅的基础设施体制机制。二是推动城市基础设施提档升级。以提升城市宜居宜业为目标，围绕改善城市功能、提升设施韧性，完善交通网络、通讯网络和供水供电设施。三是优化乡村基础设施合理配置。根据农村发展演化趋势，统筹农村生活污水、取暖、垃圾处理、厕所等方面基础设施投资建设工作。

5 适应人口变化趋势，优化基本公共服务供给

一是完善教育服务供给机制。优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。二是增强医疗卫生服务能力。根据人口总量和结构演变趋势，科学划定医疗卫生服务范围和对象，因地制宜合理配置医疗资源。三是构建多元养老服务体系。完善基本养老服务清单制度，建立居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

6 加强改革创新力度，健全城乡融合发展机制

一是深化户籍制度改革，保障流动人口在医疗、教育等领域享受户籍人口同等权益。二是完善农业现代经营体系，引导在外优秀企业家、大学毕业生、务工人员等各类人才带着资金、项目、技术到农村创业就业。三是强化公共服务均等配置，建立健全普惠共享的公共服务体系，推动城乡基本公共服务融合发展，持续提高城乡公共服务均等化水平。

作者简介

钟瞻妍

中咨战略研究院 

研究团队长期跟踪和研判分析宏观经济形势动向，聚焦宏观经济、金融、房地产和人口等重点领域，以及经济运行中的热点难点问题开展一系列研究工作。