关于完善国家区域性公路交通应急装备物资储备工作的思考

王智

摘要：公路应急装备物资储备及保障能力，特别是应对特别重大公路突发事件的大型、多功能、专业化装备及其应急处置和保障能力，对我国公路交通高质量发展具有重要意义。但目前我国公路交通应急储备体系在储备中心布局、建设和应急装备物资储备等方面仍存在不足之处。本文分析了当前国家区域性公路交通应急装备物资储备工作存在的问题，并针对性地提出相应建议。

 一、国家区域性公路交通应急装备物资储备的意义

我国幅员辽阔，灾害种类多且分布地域广、发生频率高，迫切需要增强交通运输网络系统韧性和安全性，不断提升以公路交通为基础的灾害风险抵御能力。2011年以前，由于资金和政策的限制，我国各地对应急装备物资储备重视程度不高，公路交通应急储备体系建设尚未起步，公路交通应急装备物资储备基础比较薄弱。各级交通运输主管部门对公路抢通应急装备和物资保障能力的建设主要依托公路养护部门，这些应急储备物资及保障能力虽然在公路突发事件应急抢险保通中发挥了一定作用，但存在大型、多功能、专业化应急处置和保障类设备数量不足，应对特别重大公路突发事件的能力有限等问题。

为应对上述问题及不足，“十二五”及“十三五”期间，我国陆续规划建设了一批国家区域性公路交通应急装备物资储备中心（简称储备中心），但在辐射布局、设备配置等方面仍存在不足之处。我国作为世界上自然灾害最为严重的国家之一，由气候异常引发的台风、海啸、洪涝以及地震等自然灾害正呈频率增加、强度增大、范围扩大、分布不均、影响时间延长的趋势。同时，随着我国公路网的持续完善，公路总里程不断增加，公路桥梁和隧道，尤其是特大桥梁和特长隧道不断增多。在公路交通安全生产形势严峻的形势下，进一步提高对公路抢险保通任务的繁重性和应急处置重要性的认识，充分重视应急物资储备体系建设的必要性和紧迫性，加快完善国家区域性公路交通应急装备物资（大型、多功能及专业化的应急处置类和保障类装备物资）体系，切实提高公路交通应急处置能力和水平，特别是应对特别重大及重大公路突发事件的能力，对于公路高质量发展和实现交通强国，均具有重要意义。

二、当前国家区域性公路交通应急装备物资储备工作存在的问题

“十二五”及“十三五”期间，《交通运输“十二五”发展规划》《交通运输安全生产和应急体系建设“十二五”发展规划》及《国家区域性公路交通应急装备物资储备中心布局方案》（以下简称《布局方案》）的实施，对我国公路交通突发事件（尤其是特别重大公路突发事件）应急处置能力的储备起到了积极作用。例如，2014年以来，在年度全国公路交通军地联合应急演练中，已配备的专业装备和实战工法发挥了重要的示范和引导作用；2018年11月，西藏自治区配备的应急装备物资在金沙江白格堰塞湖处置及G318公路桥梁损毁等重大突发事件抢通中，均发挥了决定性作用。我国公路交通应急储备体系正逐步完善，但在布局、建设和设备配置等方面仍存在如下问题：

(一）储备中心辐射范围偏大、应急到达时间偏长，布局有待进一步优化

依据国家高速公路等全国干线公路分布情况，按照储备中心辐射范围500公里、辐射范围内储备装备物资一般情况下可在12小时内到达突发事件现场参与救援工作的原则，目前布局的13个储备中心覆盖了我国东部和中部绝大多数区域（青海省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区另行规划，暂不考虑）。

但仍存在以下问题：一是部分区域尚未被覆盖，在遇到险情和突发事件时，无法及时获得应急救援力量；二是重大突发事件对公路应急装备物资的需求量大，对应急处置速度的要求也更高，现行500公里的辐射范围和12小时内到达突发事件现场参与救援工作的应急速度难以满足实际要求；三是大多数储备中心的辐射范围相互有交叉、多数区域被重叠覆盖，容易导致设备重复配置，造成资源浪费；四是每个储备中心大多要负责不止一省一市的多个行政区域，在遇到险情或是突发事件时，由于体制等原因，省市间、各行政区域间难以有效沟通和调度。

(二）对于装备物资配置方案尚无量化指标

装备物资配置虽已明确了分类、名称及技术要求、储备形式等，但并没有具体量化的配置指标和方案，这使得在具体设备配置时随意性较大。目前，不同区域的装备物资配置同质化严重，不能很好地体现辖区范围的需求特征，同时由于缺乏量化指标，导致各个建设项目（储备中心）配置的设备也数量不一，且个别储备中心在配置时有盲目攀比倾向，会无限制地扩大配置规模，导致资源浪费、设备闲置、建成后管养成本提高、财政负担加大等问题。

(三）平时常用、社会容易征用、地方储备较充足等的装备或设备在国家区域性储备中心中配置偏多

国家区域性储备中心在突发事件应急处置中应主要起调剂作用，主要储备应对特别重大突发事件所必须、应急处置能力强、平时不常用、社会征用困难、地方储备不足的多功能、大型、专业装备或设备。目前储备中心配置中常会出现诸如消防类、清障类、油罐类、压路机、摊铺机等属于公安、消防、养护建设类的超出公路应急抢险处置能力和职责范围的装备，且小型自卸车、平板车、工具车、小皮卡等相对常用、社会容易征用、地方储备较充足等装备配置偏多。同时，部分储备中心配置装备时，各装备之间存在明显的功能相近、类似或重复的问题。

(四）储备中心的建设与建成后的运维经费困难

尽管纳入《布局方案》且符合条件的项目将获得车购税专项资金补助，但补助资金也仅限于专项用于储备中心装备物资的购置以及管理信息系统建设，而储备中心建成后的运营、设备维护等资金只能靠地方自筹。根据国家统计局统计，国家车购税从2011年的约2050亿元增长到2019年的约3500亿元， 但据初步匡算，“十二五”以来国家用于储备中心建设的车购税专项资金并不多，合计仅约10多亿元。加之每年各储备中心维护、管养的资金平均大约为500万元，主要包括人员、日常办公、装备物资维护保养、定期演练等相关费用，且运维管理成本呈逐年上涨趋势。整体而言，由于自身的公共、公益事业属性，储备中心的相关设备设施等不能用于经营，无法完成自我救赎、造血功能，故每年通过中央预算及地方财政用于储备中心建设及运营维护的资金仍相当紧张。

(五）储备中心的相关信息尚不能共享

由于各个储备中心乃至区域的管理信息系统尚不健全，各储备中心装备物资种类、数量、分布等相关信息不能共享，在应对特别重大突发事件时，有效跨区域调度面临一定困难，也不利于全国统筹调度。

三、完善国家区域性公路交通应急装备物资储备的建议

“十四五”以来，我国仍面临着自然灾害频发带来的公路抢险保通的繁重任务，需要面对事故灾难多发、公路应急处置难度大的实际情况。此外，全球气候变化影响的持续扩大，也对公路应急处置施加了更大的压力和难度。

与此同时，《交通强国建设纲要》和《国家综合立体交通网路规划纲要》对公路服务保障能力提出了更高的要求，也指明了公路服务保障进一步提升的方向。而人民日益增长的美好生活需要，也对公路服务保障能力提出更高的期望。

为此，本文对完善国家区域性公路交通应急装备物资储备工作提出如下建议：

(一）应充分考虑和统筹省、市储备资源，制定国家区域性公路交通应急装备物质储备方案

根据《公路交通突发事件应急预案》，目前我国公路交通应急装备物资储备体系由部、省、市三级公路交通应急装备物资储备中心（点）构成, 其中国家区域性储备中心由交通运输部根据我国公路突发事件的类型特点及分布规律，在全国范围内规划建设，主要应对所覆盖区域内特别重大公路突发事件（Ⅰ级）的应急处置对装备物资的要求。

储备中心在布局时，应充分考虑和统筹省、市级公路储备规模及能力，以突出储备中心在应急突发事件应急处置中的调剂作用，主要储备应对特别重大突发事件所必须、应急处置能力强、平时不常用、社会征用困难、地方储备不足的多功能、大型、专业装备或设备。

(二）进一步完善布局，提高储备中心有效覆盖率

按照目前500公里和12小时取小值布局的原则，全国范围内已形成分区域集中布置的几个大型储备中心，但规划布局数量仍偏少，且12小时到达仍影响应急的时效性。为进一步提高储备中心有效覆盖面积和缩短到达事故现场时间，提高公路交通应急处置能力和水平，建议应以省（直辖市）为单元布局、每个省至少布局一到两个储备中心为宜，增加规划布局布点的个数，缩小储备中心的服务半径、提高有效的覆盖和服务面积，同时可考虑适当降低和控制每个储备中心的建设规模和装备物资的配置标准、规模。

(三）量化储备中心装备物资的配置方案

应进一步补充完备储备中心的建设目标、能力要求和装备物资的种类、技术参数等，特别是对装备物资配置方案提出配置规模依据、配置的设备规格型号等量化指标，使各储备中心装备物资配置有据可依，也可减少各个地区省市的装备物资配置同质化现象，既有基础配置（可以在相邻周边区域统筹调度和协同作业），也可有特需配置（体现本区域特有配置），形成区别和侧重。现行按照四个作业面同时进行作业的配置原则，可以作为参考，但不应成为统一的标配，建议进一步调研各省市应急抢险作业实际需求，并结合规划布局的规模，适当调减同时作业面数量。

(四）强化国家中心的功能定位，专款专用，仅用于特、大型设备

“十四五”以前，使用车购税专项资金对符合条件的储备中心项目给予资金补助的比例是70%（ 青海省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区）或50%（ 除前述三个地区），“十四五”期间使用车购税专项资金补助比例统一调整到40%，总体来看，对于储备中心的资金补助有所减少。因此应明确平时常用、社会容易征用、地方储备较充足等装备或设备的定义，调研排查后，统计各省级、市级储备中心以及社会力量配备上述装备、物资的规模数量，在规划储备中心时应充分考虑统计结果，有区别地使用补助资金，建议针对储备中心的功能定位专款专用，总体倾向为：中央补助资金只用于大型的、重大型的、特大型的专业化装备物资，常规的装备设备不宜配置，或少量配置，应尽量由其他各级储备中心统筹。

(五）深入研究资金来源问题，保证公路应急储备的可持续发展

贯彻落实深化投融资体制改革的意见，激发民间投资潜力，引导、鼓励企业及社会以各种方式参与公路交通应急装备物资储备体系建设，逐步形成政府引导扶持、社会广泛参与、投资主体多元化的投融资体制。完善政府和社会资本合作模式，合法合规推广PPP模式。探索设立省、市级储备体系投资基金，加大对储备中心建设的支持力度。提高公共财政对储备体系建设发展的投入。

四、结语

在国家高速公路网、国省道公路网的逐步建成的背景下，“十四五”期间，我国区域性公路交通应急装备物资储备中心的建设及储备体系的完善，将同步考虑新发展阶段、新发展理念、新发展格局的新要求，并进一步考虑军民融合发展的时代需要，为我国公路交通高质量发展提供坚实保障。

注：原文载自《中国工程咨询》2022年第10期，本次发表有改动。文中图片来源于网络。